В. Г. Логинов, Ю. В. Попков, Е. А. Тюгашев коренные малочисленные народы севера, сибири и дальнего востока: политико-правовой статус и социально-экономическое положение



страница6/15
Дата06.06.2016
Размер2.53 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

Таблица 4.2

Получатели выплат по экономическим соглашениям (ЭС)

2006-2007 гг. , в среднем за год


Муниципальные районы


Уд. вес получателей выплат по ЭС, %


Количество человек, охваченных ЭС

Денежные выплаты в месяц руб.


Белоярский

0,3

7

855

Березовский


-

-

-

Кондинский


0,02

1

5621

Октябрьский


1,0

19

2689

Нефтеюганский


29,4

120

5521

Нижневартовский


23,4

533

1230

Советский


-

-

-

Сургутский


83,4

2396

5236

Ханты-Мансийский


8,5

128

2570

По округу

13,8

3224

4349

В целом следует отметить, что выплата компенсационных платежей не оказывает существенного влияния на финансово-экономическое состояние компаний-недропользователей из-за их небольшой величины. Так, общая сумма их в 2004 г. равна цене реализации 20-25 тыс.т нефти в мировых ценах, что не сравнимо с уровнем социальных и экологических издержек, которые несут коренные народы. Об этом свидетельствуют расчеты других исследователей: «Дополнительные затраты, связанные с реализацией экономических соглашений, незначительно влияют на эффективность проектов освоения недр (особенно в условиях высоких цен на нефть)»1. В последующие годы взаимоотношения между недропользователями и представителями малочисленных народов не улучшились, причина – отсутствие механизма (формальных правил) их взаимодействия.

В связи с этим главной проблемой разработки природных ресурсов в ареалах проживания коренных малочисленных народов остается согласование интересов недропользователей и аборигенного населения, установление равноправных экономических отношений между ними. Основным моментом здесь является нахождение компромисса в договорных отношениях, который, с одной стороны, ограничивает излишние претензии коренного населения, и, с другой стороны, позволяет возмещать ему при отторжении владений КМНС в полной мере моральный и материальный ущербы.

На данных территориях необходимо законодательно закрепить приоритет права малочисленных народов Севера на земельные участки в форме, являющейся в какой-то степени симбиозом частной собственности с владением или пожизненным пользованием. Однако это противоречит интересам компаний-недропользователей, которые оказывают, благодаря лоббированию, влияние на законодательные инициативы, так как вопросы о собственности и земельные притязания коренного населения повышают трансакционные издержки хозяйствующих субъектов, связанные не только с компенсационными выплатами представителям КМНС (которые, как уже выше сказано, для недропользователей не очень существенны), но и издержками ведения переговоров при предоставлении и отводе земельных участков для эксплуатации месторождений. При этом, если первые составляют незначительную величину для нефтегазодобываюших корпораций, то вторые, исходя из зарубежного опыта прокладки трубопроводов, специалисты оценивают в 40-50% в совокупном удорожании проекта (остальное относят к недоучету северной специфики на этапе проектирования1.

С эколого-экономической точки зрения необходимым является принятие нормативно-правовых документов, в частности, методики по определению ущерба коренным малочисленным народам Севера за изъятие земель для промышленных целей и причиненный вред природным комплексам территорий традиционного природопользования в результате промышленного освоения территории. В авторском понимании платежи, взимаемые по такой методике, должны дополнять суммы компенсационных платежей, получаемых представителями КМНС по экономическим соглашениям (договорам), т.е. методика не должна отменять сложившиеся договорные отношения.

Следующий вопрос, который необходимо решить при этом, за счет каких ресурсов покрывать убытки и потери коренным малочисленным народам.

В этом отношении интересен подход сибирских исследователей2, которые, анализируя издержки и выгоды коренных малочисленных народов при реализации проектов нефтедобычи на территориях традиционного природопользования, предложили сценарии, учитывающие в различной степени интересы коренных малочисленных народов и недропользователей. Ими рассмотрены несколько сценариев более полного учета интересов коренных народов, такие как экономические соглашения, использование доходов рентного характера, налога на имущество, потребительские и производственные услуги КМНС для нефтегазового сектора, дополнительные роялти, и др. Наиболее приемлемым, на их взгляд, является сценарий, основанный на активном участии коренных малочисленных народов в проектах освоения недр, включая предоставление потребительских и производственных услуг нефтегазовому сектору. Данный сценарий наиболее полно учитывает интересы четырех субъектов, заинтересованных в получении доходов от разработки углеводородного сырья: федерального бюджета, субъекта Федерации, коренных малочисленных народов Севера и недропользователей.

Однако здесь имеются определенные противоречия в отношении участия аборигенного населения и развития традиционных отраслей. С одной стороны, при сокращении площади родовых угодий остается проблематичной реализация их функции в снабжении недропользователей продукцией. С другой стороны, участие в производственной деятельности нефтяных компаний исключает их занятость в промысловых отраслях. Хотя несомненно, что с экономической точки зрения они выиграют, но в социально-культурном плане и в плане перспектив сохранения и развития этноса проиграют.

Одной из актуальных социально-экономических проблем большинства северных регионов России является научное обоснование и выделение территорий традиционного природопользования (ТТП). Концепция «территорий традиционного природопользования» родилась относительно недавно, на волне «перестройки», в письме писателей, представителей народов Севера, направленном в ЦК КПСС в 1988 г. Официально она вошла в государственный документ (Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера») в апреле 1992 г.1

Однако в теоретическом плане основы выделения ТТП еще не достаточно разработаны. Данная проблема стоит на стыке различных наук. Вопросами научного обоснования территорий традиционного природопользования занимаются этнографы, экономисты, социологи, географы, экологи, правоведы, историки. Каждое научное направление вносит свой вклад, т.е. решение данной проблемы носит комплексный характер.

По мнению географов-сибиряков, «наиболее сложной является разработка концепции ТТП с учетом социокультурных факторов. Помимо привычных противоречий между традиционным и индустриальным освоением потенциальными источниками трудностей становятся полиэтнические структуры региона: в пределах одного ареала могут реализоваться культурные и хозяйственные интересы коренного малочисленного, славянского старожильческого, а также по сути коренного населения иных национальностей. Следующее возможное препятствие – толкование понятия «этническая территория» не только в среде ученых, но и на уровне обыденного сознания (когда употребляют один термин, вкладывая в него различное содержание)»1.

Действительно, на примере Ханты-Мансийского автономного округа-Югры можно проследить становление понятия «этническая территория». На первом этапе (1989 г.) в пределах районов проживания КМНС (94% площади округа) были выделены территории приоритетного природопользования для хозяйственной деятельности предприятий традиционных отраслей (около 33% площади округа). Затем (1992 г.), в их пределах и помимо, стали создаваться этнические территории - родовые угодья коренных малочисленных народов Севера и других народов, ведущих традиционный образ жизни, занимающие в настоящее время около четверти территории ХМАО-Югры. Территории приоритетного природопользования в начале отождествлялись с территориями традиционного природопользования. Понятия «территории традиционного природопользования» и «родовые угодья» существовали раздельно. В настоящее время родовые угодья стали синонимом территорий традиционного природопользования. Кроме того, нами в качестве особо охраняемой этнической территории более высокого ранга был предложен этноприродный парк2.

Некоторые авторы предлагают создание территорий с особым режимом охраны природы, где традиционное природопользование осуществляется на основе нормативов, разработанных организациями, ведущими демоэкологический мониторинг территории, совместно с населением территории, – этноэкологические рефугиумы3. Любая другая деятельность, не относящаяся к традиционным формам природопользования на их территории, запрещается или сводится к минимуму. Эксплуатация возобновляемых ресурсов на данной территории может быть разрешена лишь ограниченному кругу лиц. При определении этих лиц учитываются этническое происхождение, время проживания на данной территории, знание традиционных систем природопользования, предшествующие виды трудовой деятельности.

Этноэкологический рефугиум организуется государством, на территории которого он расположен, при наличии инициативы со стороны органов местного самоуправления коренного и некоренного проживающего в нем населения и по согласованию с региональными органами власти. В спорных случаях решающим должен быть результат референдума.

Для территории традиционного природопользования общепринятой дефиницией в настоящее время является ее определение в законодательстве1.

В конце 1990-х гг. с целью повышения статуса наиболее ценных природных территорий Ханты-Мансийского автономного округа, ресурсы которых широко используются коренным населением, нами предлагалось преобразовать часть родовых угодий в этноприродные парки (этнические самоуправляющиеся территории). Это не противоречило тогда основному закону «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера…» 2, ныне утратившему свою силу. В рамках выполненной НИР «Установление сети особо охраняемых территорий Ханты-Мансийского автономного округа» (1997-1998 гг.), помимо природных ООТ, нами был выделен 21 ареал проживания КМНС, каждый из которых являлся потенциально возможным для организации этноприродного парка.

В продолжение данной работы были сделаны социально-экономические обоснования для Ляпинской (Березовский район) и Угутской (Сургутский район) этнических территорий3 В законе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры1 ТТП трактуются как особо охраняемые природные территории регионального значения, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера (ханты, манси, ненцы).



Субъектами права традиционного природопользования признаны физические лица, относящиеся к малочисленным народам, общины малочисленных народов, а также физические лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно живущие в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, ведущие, также как и КМНС, традиционный образ жизни (Ст.1). Таким образом, закон учитывает полиэтнический характер формирования ТТП.

Субъекты права традиционного природопользования в соответствии с федеральным законодательством не вправе распоряжаться территориями традиционного природопользования. Они только используют природные ресурсы (охотничьи, рыбные, дикоросы), находящиеся в пределах границ ТТП, согласно законодательству Российской Федерации и обычаям малочисленных народов.

Согласно данному закону органами, осуществляющими полномочия в области образования, использования и охраны ТТП, являются Правительство Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, уполномоченные им исполнительные органы государственной власти автономного округа, а также Комиссия по вопросам территорий традиционного природопользования (Ст.2, п.1). В их функции входит обеспечение реализации следующих мероприятий (ст.2, п.2):

1) подготовка предложений по образованию территорий традиционного природопользования;

2) определение границ территорий традиционного природопользования;

3) проведение внутрихозяйственного землеустройства (обеспечение проведения работ по зонированию территорий традиционного природопользования);

4) подготовка предложений по совершенствованию нормативных правовых актов автономного округа в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования;

5) охрана окружающей среды в пределах границ территорий традиционного природопользования;

6) осуществление контроля за соблюдением положений о правовых режимах территорий традиционного природопользования;

7) ведение Реестра территорий традиционного природопользования.

При установлении размеров территории традиционного природопользования учитывается планируемый традиционный вид деятельности малочисленных народов, являющийся приоритетным.

В соответствии с правовым режимом устанавливается дифференцированный режим охраны и использования, учитывающий природные, историко-культурные и иные особенности ТТП, и выделяются функциональные зоны: строгого охранного режима; охранного режима и ограниченного хозяйственного использования (ст.10).

Осуществление деятельности, не связанной с традиционным природопользованием (схема размещения промышленных объектов транспортных путей, обслуживающих перевозки, установка ограждений (коралей) и др.) в границах ТТП, допускается при выполнении требований законодательства и соблюдении положений о правовом режиме и по согласованию с субъектами права традиционного природопользования.

Физические лица, не относящиеся к субъектам права традиционного природопользования, но постоянно проживающие в границах соответствующей территории традиционного природопользования, в соответствии с федеральным законодательством пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.

Родовые угодья, образованные на территории Ханты-Мансийского автономного округа-Югры до вступления в силу закона, признаются территориями традиционного природопользования регионального значения (ст.16, п.1)., владельцы их получат новые правоустанавливающие документы (в срок до 1 января 2009 г.) без прохождения процедуры, предусмотренной при организации новых ТТП.

Таким образом, в Окружном законе о территориях традиционного природопользования, в сравнении с Положением о родовых угодьях, более четко обозначен их правовой статус. В целях защиты прав и интересов субъектов права традиционного природопользования выделены функциональные зоны: строгого охранного режима, охранного режима и ограниченного хозяйственного использования. Это позволит снять имеющиеся противоречия между недропользователями и пользователями ТТП. Положительным моментом является создание Реестра ТТП, который обеспечит сбор полной и достоверной информации о функционировании той или иной территории традиционного природопользования и мониторинг за их деятельностью.

Главная ценность данного документа состоит в том, что он подтвердил статус созданных в автономном округе родовых угодий как территорий традиционного природопользования регионального значения, и открыл дорогу для организации новых ТТП. Для того, чтобы закон заработал в полную силу, требуется определенное время на организацию ТТП (только для решения ее образовании требуется ждать до одного года – ст.6, п.6) и принятие ряда «подзаконных актов» для реализации процедур, заложенных в данном законе. Для ускорения процесса становления ТТП Ассамблеей представителей коренных малочисленных народов Севера Думы ХМАО-Югры инициирован ряд законопроектов, относящихся к данной проблеме (Об этнологической экспертизе, О Ляпинско-Сосьвинской этнической территории и др.).

С эколого-экономической точки зрения, как уже говорилось выше, необходимым является принятие методики по определению ущерба коренным малочисленным народам Севера за изъятие земель для промышленных целей и причиненный вред природным комплексам территорий традиционного природопользования в результате промышленного освоения территории.



Методика определения ущерба территориям традиционного природопользования, по нашему мнению, должна состоять из двух частей: Методических положений по определению ущерба (вреда), утвержденных, исходя из сложившейся практики нормотворчества, федеральными органами, и расчетной части по территориям традиционного природопользования административных районов Ханты-Мансийского автономного округа на базе комплексной оценки природных ресурсов, показатели которой утверждаются на уровне субъекта Федерации. Расчетная часть – это приложение к методике в виде готовых таблиц с расчетными данными по комплексной кадастровой экономической оценке природных ресурсов отдельных групп земель или геоботанических контуров с картографическим обеспечением определенной административной единицы Ханты-Мансийского автономного округа.

Методические подходы и положения по определению ущерба в принципе уже разработаны (Институт экономики УрО РАН, 2000 г. и РосНИИземпроект, 2001 г.). Дальнейшая работа была разбита на два этапа: 1) совершенствование методических положений, 2) апробация их в условиях Ханты-Мансийского автономного округа. В случае положительных результатов – ее утверждение в качестве обязательного нормативно-правового документа. В Институте экономики УрО РАН подобная работа была выполнена в целом и апробирована в условиях Ханты-Мансийского и Сургутского районов ХМАО-Югры.

Базой для расчетных данных послужила информация, собранная в результате проведения проектно-изыскательских работ Ангарским предприятием по ресурсной экономической оценке оленьих пастбищ, кормовых, дикорастущих, охотничьих и рыбных ресурсов Сургутского района, и данные научно-производственного предприятия «Эколес» (г.Екатеринбург) по оценке лесных ресурсов. В итоге был уточнен природно-ресурсный потенциал отдельных административных районов автономного округа.

Сравнительная характеристика методов оценки природно-ресурсного потенциала территорий традиционного природопользования приведена в табл.4.3.

На лиц, относящихся к малочисленным народам, на общины КМНС не распространяются Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, либо ухудшением качества земли в результате деятельности других лиц, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. №262.

При установлении размеров территории традиционного природопользования учитывается планируемый традиционный вид деятельности малочисленных народов, являющийся приоритетным.

В соответствии с правовым режимом устанавливается дифференцированный режим охраны и использования, учитывающий природные, историко-культурные и иные особенности ТТП, и выделяются функциональные зоны: строгого охранного режима; охранного режима и ограниченного хозяйственного использования.

Закон предусматривает возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде, убытков, причиненных субъектам права традиционного природопользования, и иных платежей лицами, осуществляющими в границах ТТП деятельность, не связанную с традиционным природопользованием и традиционным образом жизни малочисленных народов. В связи с этим возмещение ущерба (вреда) ТТП, на наш взгляд, необходимо рассматривать с двух позиций: определение ущерба, нанесенного всему природному комплексу ТТП, и владельцам, пользователям – представителям коренных малочисленных народов Севера, занимающимся здесь традиционной деятельностью.



Таблица 4.3

Сравнительная характеристика методов оценки природно-ресурсного потенциала и определения ущерба ТТП, апробированных и предлагаемых в условиях

северного региона


Методы оценки

Используемая методика

Область применения

Затратно-ресурсный

Кадастровая комплексная оценка природных ресурсов ХМАО. Затраты на освоение земельных ресурсов суммируются с результативными оценками остальных возобновляемых ресурсах (лесных, рыбных, охотничьих, дикорастущих) природного комплекса. 1994-2001 гг. Институт экономики УрО РАН


Комплексная оценка природных ресурсов. Определение комплексного ущерба при долго- и краткосрочном нецелевом изъятии природных ресурсов

Результа-тивный

Оценка природных биологических ресурсов и ресурсосодержащих земельных угодий ХМАО (Ханты-Мансийский и Сургутский районы). 2000-2002 гг. Экономическую оценку имеют лишь те природные ресурсы, которые приносят доход. Стоимость ресурса определяется денежным выражением первичной продукции, получаемой от его эксплуатации, либо разницей между полученным доходом и текущими затратами. Институт экономики УрО РАН.

Комплексная оценка биологических ресурсов территории. Определение ущерба при долго- и краткосрочном изъятии земель, в т.ч. территории традиционного природопользования (ТТП)

Методы оценки

Предлагаемая методика

Область применения

Расчетный валовой доход

Методика расчета ущерба при изъятии земель и их порче на территории традиционного природопользования ХМАО. М., 2001. Определение убытков и упущенной выгоды на основе расчетного валового дохода. РосНИИземпроект.

Методические рекомендации по оценке качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. М., 2004. Федеральная служба земельного кадастра России.



Оценка ущерба для территорий традицион-ного природопользо-вания

Оценка природных ресурсов ТТП


В первом случае величина нанесенного ущерба (вреда) будет равна при долгосрочном изъятии комплексной кадастровой экономической оценке; при краткосрочном изъятии сумма последней будет скорректирована на срок изъятия и восстановления нарушенных ресурсов.

Во втором случае сумма ущерба будет определяться более узким кругом ресурсов (не будут учитываться древесные ресурсы, т.к. лес является государственной собственностью), продуктивность угодий будет определяться хозяйственным запасом (частью биологического запаса природных ресурсов, которая может ежегодно изыматься без ущерба экосистеме). В данном случае величина ущерба для КМНС будет иметь меньшую величину, чем в первом случае.

Сложившаяся в округе практика экономических соглашений (договоров) между недропользователями и владельцами (пользователями) ТТП, на наш взгляд, должна сохраняться и далее после принятия методики кадастровой экономической оценки и определения ущерба.

Это связано с тем, что даже самая совершенная методика по объективным причинам не в состоянии оценить полный ущерб в стоимостном выражении, т.к. многие факторы, как природные, так и социальные, можно оценить только лишь на качественном или количественном уровнях (климаторегулирующий, психологическое самочувствие, моральные аспекты и пр.). Так как, по мнению Д.Бьюкенена, никакое наказание (в данном случае плата за причиненный ущерб) не возмещает полностью ущерба, не восстанавливает status quo ante1.

В продолжение этого следует согласиться с Дж.О.Саундерсом в том, что «простое возмещение человеку потерянного «аналогичному» участка земли может не адекватно заменить человеку потерю именно этого участка, к которому он мог сильно привыкнуть за многие годы, и не только по чисто экономическим причинам. Ряд исследований свидетельствует, что степень приверженности людей к чему-то, что уже находится в их распоряжении (так называемый «эффект обладания»), очень велика, и обычно не учитывается или недооценивается при выплате большинства компенсаций»2.

К тому же необходимо отметить, что изъятые участки могут занимать различную величину территории традиционного природопользования (родовых угодий). В одном случае, при незначительном размере изъятой для нецелевых нужд площади ТТП и высокой культуре рабочего персонала принадлежащей организации промышленных работ, возможно сосуществование нефтедобычи и традиционного природопользования.

Во втором случае, если участок занимает более значительную часть родового угодья, вплоть до половины, семья или община не могут существовать только за счет традиционного хозяйства, необходимы другие источники дохода.

В третьем случае, когда участок занимает большую часть родового угодья, традиционное хозяйство не имеет необходимого пространства и коренное население должно быть переселено на другую территорию.

Для первого варианта сумма ущерба за изъятие будет незначительной и никак не повлияет на улучшение условий жизни коренного населения, хотя нарушения условий обитания окажутся больше, чем оцененный по методике ущерб.

Во втором варианте компенсация за причиненный ущерб может быть вполне достаточной для приобретения современных средств ведения хозяйства. Однако возможности для ведения традиционного хозяйства резко снизятся из-за техногенного воздействия даже на незанятую промышленным производством территорию. В связи с этим трудовая деятельность родовиков или переключается с традиционной на техногенную в пределах угодий, или они становятся рантье.

Третий вариант – переселение людей – крайне нежелательная и трудно исполнимая мера, т.к. несмотря на обширную площадь автономного округа, во-первых, необходимые земельные угодья ограничены, во-вторых, для аборигенного населения этнические духовные корни и привязанность к своей земле превыше всяких компенсаций.

В любом случае экономические соглашения являются дополнениями методических положений по комплексной оценке природных ресурсов, как плата за пользование предоставленным участком, представляющая собой компенсации владельцам (пользователям) ТТП за причиненный моральный и материальный ущерб, который не может быть оценен в стоимостном выражении.

Экономические соглашения необходимо сделать унифицированными для всего автономного округа с утверждением перечня обязательных услуг, предоставляемых недропользователем владельцу родового угодья за право вести разведку или разработку недр в пределах родового угодья или ТТП.

Следующий важный вопрос, который необходимо решить: кому конкретно и на какие цели пойдут платежи за причиненный ущерб. Но это уже задача государственных служб и юристов.

Совершенствование методических подходов к определению ущерба территориям традиционного природопользования при изъятии и нецелевом использовании земель связано с двумя основными направлениями: уточнением природно-ресурсного потенциала и совершенствованием методического аппарата его оценки.

РАЗДЕЛ 5


Каталог: lib
lib -> Психология смысла природа, строение и динамика смысловой реальности
lib -> А. А. Леонтьев Язык, речь, речевая деятельность просвещение 1969
lib -> Сиамак Сейед Али Философские вопросы абсурдистских драм Сэмюэля Беккета и Эжена Ионеско
lib -> Издательство московского университета
lib -> Дожить до послезавтра
lib -> 2 × 2 = 5 часть первая про кирпич
lib -> Сталинградская битва
lib -> Инструкция по монтажу электропроводок в трубах и 70 удк [621. 315. 37: 621. 671]. 002. 72 (083. 97)


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница