В. Г. Логинов, Ю. В. Попков, Е. А. Тюгашев коренные малочисленные народы севера, сибири и дальнего востока: политико-правовой статус и социально-экономическое положение


Таблица 3.2 Объем и доля финансовых бюджетных ресурсов, направленных на



страница4/15
Дата06.06.2016
Размер2.53 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

Таблица 3.2

Объем и доля финансовых бюджетных ресурсов, направленных на

реализацию мероприятий программы





Основные направления

2008 г.

2009 г.

2010 г.

Расходы бюджета ХМАО-Югры, млн руб.

168865,6

185545,6

196422,7

Программа КМНС, тыс.руб.

232699

258248

282102

Доля от окружного бюджета,%

0,18

0,18

0,19

В целом, по нашему мнению, проект новой Программы более реалистичный, чем предыдущей, т.к. разработчики учли в какой-то мере предыдущие ошибки.

В проекте Программы в первой части хорошо прописана ситуация в области поддержки организаций, осуществляющих деятельность, основанную на традиционном хозяйствовании и промыслах. Во второй части рассмотрены основные цели и задачи, перечень мероприятий, механизм реализации и оценка эффективности программных мероприятий. В последней части справедливо указывается на получение в первую очередь социального эффекта, а через него опосредованно на экономический эффект от реализации Программы.

Это свидетельствует о том, что изменился подход экономических служб администрации округа к Программе социально-экономического развития КМНС, которые ранее подходили к ней как к оценке инвестиционного проекта, что, на наш взгляд, было некорректно.

По нашему же мнению, даже реализация экономических мероприятий Программы, не говоря уже о социальной стороне, заведомо не может быть эффективной в связи с тем, что традиционные отрасли хозяйства являются дотационными. Основной целью Программы является в первую очередь ее не экономическая, а социальная эффективность. Это – создание условий для сохранения и дальнейшего социально-экономического и культурного развития этнических общностей, их постепенной адаптации к изменившейся экономической ситуации, а не требования рентабельности, экономической эффективности и окупаемости.

Основной недостаток программы связан с отсутствием оценки демографической ситуации, т.к. многие расчетные показатели связаны с той или иной группой населения (сфера, занятости, здравоохранение, образование, социальная помощь).

В настоящее время различаются даже общие оценки численности коренного населения, определяемые органами госстатистики, департаментами по вопросам малочисленных народов и здравоохранения автономного округа. Отсутствие или недостаток такой информации может повлиять на отдельные расчеты финансово-экономического обоснования проекта.

Нам представляется, что в рамках данного проекта предусмотреть создание Регистра коренных малочисленных народов Севера, в который будут вноситься все сведения о представителях коренного населения (место жительства, естественное движение (уровень рождаемости и смертности), миграция, семейный состав, брачность, пол, возраст, уровень образования, занятость, доходы и др.).

Это позволит обеспечить мониторинг населения и своевременно вносить те или иные коррективы в Программу. Необходимые условия для создания Регистра в округе в настоящее время имеются. Это – подготовленные кадры представителей коренных народов, компьютеризация как городских, так и сельских населенных пунктов, возможности финансирования. Тем более, что определенная информационная база уже имеется, ее только необходимо свести и дополнить. Этому способствует и небольшая численность коренных малочисленных народов Севера (около 30 тыс.чел.), что потребует незначительных финансовых затрат.

Наш опыт участия в подготовке проектов программ социально-экономического развития свидетельствует о том, что в качестве их разработчиков наиболее приемлемым вариантом является создание творческого коллектива в составе представителей исполнительной власти, курирующих данные вопросы, и научных работников. Такой симбиоз позволит подготовить более совершенный вариант проекта программных мероприятий и осуществлять научное сопровождение Программы, позволяющее вносить своевременные корректировки в ее реализацию. Итоговым документом календарного года должна быть не только степень исполнения утвержденных финансовых ресурсов, но и ввод объектов и других мероприятий, предусмотренных Программой.

В целом решение целевых программ социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера, несмотря на их несовершенство, дает возможность увеличить занятость, сохранить традиционный образ жизни, обеспечить коренное население нормальными жилищными условиями и другими социальными благами. Анализ действующих программ развития данных народов позволяет понять, что указанные программы являются, прежде всего, программами деятельности субъектов программирования – правительств, корпораций, региональных общностей, и, следовательно, программами развития этих субъектов, и лишь во вторую очередь – программами развития самих народов. Выделяемые (или не выделяемые по разным причинам) для малочисленных народов ресурсы планируются и создаются в ходе развития этих субъектов, а затем используются (или не используются) представителями коренных народов1.

Для аборигенного населения традиционными были самообеспечение, обычное право на пользование или владение отдельными родами (семьями) промысловой территорией и природными ресурсами. На протяжении многовековой истории в силу суровости природно-климатических условий хозяйство их не смогло достичь уровня производящего, оставаясь присваивающим.

Малочисленные народы Севера, ведущие традиционный образ жизни, с незапамятных времен имели во владении территории для занятия рыболовством, охотничьим промыслом и оленеводством. Права собственности на данные территории, как в царской России, так и в настоящее время, не были закреплены в законодательном порядке. Законодательством Российской империи де-факто был наложен запрет на использование этой категории земель для иных групп населения, кроме аборигенного.

Ретроспективный анализ нормативно-правовых актов по поводу землепользования в отношении коренных народов (инородцев) в сибирских губерниях свидетельствует о том, что исконные земли проживания северных народов никогда не находились в частной собственности: «Земли, находящиеся во владении сибирских инородцев, следует считать казенными, если в отдельных случаях инородцами не будут представлены точные доказательства принадлежности им земель в собственность»1.

В советский период земля и ресурсы стали государственной собственностью и были закреплены за хозяйствующими субъектами, занимающимися традиционными промыслами. Большая часть аборигенного населения, занятого в традиционном хозяйстве, являлась работниками предприятий рыбной промышленности, совхозов и кооперативных хозяйств. К частному сектору относились, в основном, немногочисленные владельцы личных стад оленей.

В период трансформации экономики формируется новая законодательная база в отношении малочисленных народов Севера. Самым важным моментом ее становления становится вопрос о собственности на землю и природные ресурсы в пределах территорий традиционного проживания малочисленных народов Севера. Имеющиеся правовые прецеденты на уровне субъектов Федерации, выделяя эти категории земель в качестве территорий традиционного природопользования и родовых угодий, пока данную проблему не решили. Как правило, земельные участки для этих целей передавались в постоянное (бессрочное) пользование, в пожизненное наследуемое владение, в пользование или аренду. Это подтверждено и в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов России».

Принятый Земельный кодекс отменил норму постоянного (бессрочного) пользования для физических лиц, каковыми являются владельцы родовых угодий (ТТП), они не вправе распоряжаться земельными участками до момента приобретения их в собственность (ст.20 пп.2, 4-5). Отменена также норма предоставления гражданам в пожизненное наследуемое владение новых земельных участков (ст.21 п.1). Зато граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении до вступления в силу Земельного кодекса, имеют право приобрести их в собственность (ст.21 п.3). Это практически нереализуемо из-за огромной площади родовых угодий.

Таким образом, в настоящее время при организации новых ТТП коренных малочисленных народов Севера остаются только две нормы правового режима: передача их в пользование или аренду.

На территориях, свободных от промышленной деятельности, проблема собственности на земельные и биологические ресурсы, если и возникает, то не имеет такой остроты, как в районах интенсивной эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов, где развитие техногенных отраслей создает угрозу традиционным отраслям хозяйства, а значит и существованию малочисленных народов Севера как этноса.

На данных территориях необходимо законодательно закрепить приоритет права малочисленных народов Севера на земельные участки в форме, являющейся в какой-то степени симбиозом частной собственности с владением или пожизненным пользованием.

Создание территорий традиционного природопользования, приватизация в традиционном секторе привели к появлению частной собственности (оленеводство), группового (общинного) или семейного владения, пользования и аренды промысловых угодий, передачи отдельных предприятий в муниципальную собственность, при частичном сохранении государственных предприятий. Особенностью переходного периода явилось длительное отсутствие новых норм и формальных правил федеральной власти в отношении происшедших в стране и регионах изменений. В связи с этим региональное законодательство по некоторым позициям опережало федеральное, в частности, в формировании нормативно-правовой базы в отношении коренных малочисленных народов Севера.

В конечном счете, это обусловило те коллизии между разными уровнями власти в законодательстве, которые приходится исправлять в настоящее время.



В период реформирования экономики произошли изменения в формах собственности. Если в дореволюционный период в самой традиционной отрасли хозяйства – оленеводстве – преобладала частная собственность, то в советское время, наоборот – общественная. При этом происходила постепенная ее трансформация от колхозно-кооперативной к государственной. В настоящее время в связи с приватизацией вновь выросла доля частных хозяйств (табл.3.3).

Таблица 3.3

Поголовье северных оленей (на конец года), тыс.гол.


Регионы

1970 г.

1975 г.

1980 г.

1985 г.

1990 г.

1996 г.

2000 г.

2003 г.

Уральский

Север

480,9

440,4

418,0

471,6

537,6

554,0

531,2

603,3

в т.ч. част. хоз-ва

158,9

149,7

144,2

179,3

257,6

331,1

357,6

427,7

Уд.вес, %

33,0

34,0

34,5

38,0

47,9

59,8

67,3

70,9

Сибирский

Север

191,3

166,9

138,8

123,3

120,4

65,3

48,6

52,8

в т.ч. част. хоз-ва

25,6

21,9

19,1

18,3

26,4

41,3

33,5

45,4

Уд.вес, %

13,4

13,1

13,8

14,8

21,9

63,0

68,0

86,0

Дальневосточ-ный Север

1355,5

1313,1

1326,1

1213,8

1200,8

592,8

319,5

319,0

в т.ч. част. хоз-ва

91,8

80,9

85,0

74,8

91,6

190,4

93,1

54,0

Уд.вес, %

6,8

6,2

6,4

7,8

7,6

32,1

29,2

16,9

Итого

2027,7

1920,4

1882,9

1808,7

1858,8

1212,1

900,0

975,1

в т.ч. част. хоз-ва

276,3

252,5

248,3

272,4

375,6

562,8

484,2

527,1

Уд.вес, %

13,6

13,1

13,2

15,1

20,2

46,4

53,8

54,1

Уд.вес, % восточных федеральных округов:

в общем поголовье оленей

82,8

84,7

83,7

82,5

82,6

76,3

75,2

78,3


в поголовье частных хоз-в

85,1

86,9

86,3

86,4

88,0

88,0

86,1

88,2

Источник: Логинов В.Г. Социально-экономическая оценка развития природно-ресурсных районо Севера. Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, 2007. С.290-291.

* Оценка. Справочно: поголовье оленей в целом по России составляло: 1926 г. – 2192,6 тыс.гол., 1933 – 1443,0; 1940 – 1907,7; 1945 – 1813,6; 1954 – 2136,5; 1958 – 1891,1; 1962 – 2206,3; 1966 г. – 2362,5 тыс.гол.1


На вопрос, всегда ли приватизация повышает общественное благосостояние, однозначного ответа нет: «Процесс приватизации имеет несколько эффектов: выпуск на единицу затрат, вероятно, возрастет, но предложение факторов производства, необходимых для непосредственного изготовления товаров, сократится, так как производственные ресурсы отвлекаются на «производство» прав собственности (т.е. на определение, приобретение и обеспечение прав)»1.

В этом отношении ретроспективный анализ развития общественного и частного оленеводства в различных регионах Севера не дает однозначного суждения о более высокой эффективности той или иной формы хозяйствования. Когда говорят о более высокой сохранности оленей в частных хозяйствах, не учитывают то, что поголовье оленей в них значительно меньше, а людей, присматривающих за ними, больше. В общественных хозяйствах в бригадах по 1000 оленей, при таком поголовье у частников непроизводительные потери будут также выше. Как общественное, так и частное оленеводство страдает от природных катаклизмов.

В итоге крупномасштабная передача в частное владение ресурсов, находящихся в общей собственности, или даже относительно умеренные изменения в схеме прав собственности, воздействуют как на производственные возможности экономики, так и на распределение богатства в условиях рыночной экономики, создают новую основу для определения ценностей благ. Поэтому в рамках позитивной экономической теории невозможно оценить влияние изменений прав собственности на общественное благосостояние2.

В период трансформации российской экономики произошли значительные институциональные изменения в традиционных отраслях хозяйствования, особенно в оленеводстве, которые оказали значительное влияние на его современное состояние. Это в первую очередь процесс приватизации, который имел неодинаковые последствия для отдельных регионов Севера. Предприятия отрасли, которые в советский период находились под патронажем государства, с начала реформ оказались без всякой поддержки со стороны федеральных властей. Эти два процесса были основными причинами развала и краха общественного оленеводства и сокращения численности личного поголовья во многих регионах страны.

Разрушение сложившихся в советский период хозяйственных институтов способствовало появлению «институциональных ловушек», в которых оказались предприятия традиционного сектора. Это объясняется трудностями нахождения равноценной замены участникам сделки на микроуровне1. Так, после отмены директивного планирования хозяйства, находящиеся в начале или середине производственной цепочки, превратились в заложников тех, кто находится ближе к потребителю. Цену на их продукцию покупатель мог назначать ниже себестоимости.

Особенно ярко это проявилось в рыбной отрасли, когда вплоть до середины 1990-х гг. рыбоперерабатывающие предприятия диктовали чрезвычайно низкие цены на рыбу общинам и домохозяйствам коренных малочисленных народов. И только дотирование продукции и установление нижнего предела закупочных цен административным путем позволили в какой-то степени урегулировать этот вопрос.

Кризис оленеводства в отдельных регионах Севера был вызван главным образом резким спадом общественного стада в результате организационных (развал хозяйств, непродуманная приватизация) и экономических причин. При проведении приватизации необходимо учитывать особенности этой отрасли. Например, исторически товарность оленеводства, за исключением оленеводства коми-зырян, была низкой. Исследователь Тобольского Севера А.А. Дунин-Горкавич отмечал, что если самоед (ненец) требует от оленя только одного, чтобы он давал ему самое необходимое, т.е. пищу и одежду, и нисколько не заботится об увеличении числа оленей и извлечении из стада денежного дохода; то зырянин, наоборот, старается увеличить число принадлежащих ему оленей, извлечь возможные выгоды и разумно пользуется как оленями, так и продуктами, получаемыми от этих полезных животных. При этом зыряне больших стад не держали. Нормальным у них являлось стадо в 500 голов, за которым может досмотреть один пастух. С большим стадом, требующим значительного надзора, кочевать очень трудно: для него не везде найдется в одном месте достаточное количество корма; кроме того, в случае эпизоотий соответственно величине стада увеличиваются и потери. Доходность от оленеводства при таком размере стада, по мнению Дунина-Горкавича, можно вывести из следующих соображений: ежегодно из стада может забиваться на продажу пятая часть (100 гол.), при этом вследствие приплода общая цифра голов не уменьшается2.

Основными средствами производства в этой отрасли выступают оленьи пастбища и сами олени. Они являются основными объектами приватизации. Причем олени передаются представителям малочисленных народов Севера и других этнических общностей (коми) безвозмездно, учитывая насильственное отчуждение их в период коллективизации. Имеют также возможность получить оленей те, кто желает заниматься их разведением, но не для забоя на мясо. Их следует передавать в национальные поселки, которые ранее занимались оленеводством.

При передаче оленепоголовья из общественных стад в частные руки возникает проблема с использованием оленьих пастбищ, о передаче которых в частную собственность пока не приходится говорить. Речь может идти только об использовании их на правах безвозмездного владения в соответствии с Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» (ст.8, пп.1.1 и 2.1)1. При этом должны быть отрегулированы вопросы строгого соблюдения владельцами частных стад ранее установленных маршрутов выпаса оленей.

Развитие частного оленеводства, с одной стороны, дает возможность полностью обеспечивать продукцией собственные нужды владельцев оленей, что стимулирует его развитие, с другой стороны, приватизация оленей и ликвидация общественного сектора могут привести к замыканию производства на самом себе, свертыванию товарности и возврату к натуральному хозяйству. В этой связи возникает проблема сохранения вспомогательных и обслуживающих производств (например, производства сувениров), создания новых цехов по переработке мяса и шкур. Поэтому необходимо разработать программу реорганизации хозяйства, которая должна учесть все последствия данного процесса.

В тех регионах, где оленеводство близко к исчезновению, восста-новление и развитие частного оленеводства – сложный и длительный процесс, требующий поэтапного подхода. Задача начального этапа – сбор данных, анализ сложившейся ситуации, установка на приоритетную поддержку оленеводов-частников, сохранивших личные стада и тем самым доказавших как свою состоятельность, так и способность адаптировать оленеводческие хозяйства к современным условиям.

При оказании финансовой поддержки со стороны федеральных и региональных властей процесс разгосударствления оленеводства позволит сохранить эту отрасль и в рыночных условиях, но масштабы ее будут зависеть от обеспеченности пастбищами, являющимися естественной базой воспроизводства оленей. При этом необходимо учитывать региональную специфику и менталитет коренного населения.

Следует отметить, что менталитет не всегда имеет этническую окраску, иногда он в большей степени связан с региональными особенностями. Примером этому являются ненцы. В Ямало-Ненецком и Долгано-Ненецком (Таймырском) автономных округах большинство оленеводов-ненцев – частники, в Ненецком округе, наоборот, заняты в общественных хозяйствах. Но при этом как у первых, так и вторых в 1990-е гг. наблюдался рост частного поголовья, а на Ямале и общего поголовья.

В настоящее время имеются как негативные, так и позитивные примеры процесса приватизации в оленеводстве. Так, в Северо-Эвенском районе Магаданской области при ликвидации трех оленеводческих совхозов и передаче оленей в частные руки поголовье сократилось с 52 до 20 тыс. гол. Для того, чтобы сохранить оставшееся поголовье, администрация района в нарушение существующего законодательства была вынуждена взять их в муниципальную собственность1. Такая же ситуация сложилась в Корякском автономном округе2. Неоднозначна ситуация в Чукотском автономном округе, который накануне рыночных реформ, как и Ямал, был лидером по общему поголовью оленей в стране, но в 1990-е гг. оно уменьшилось в 5,3 раза (с 491 до 92 тыс.гол.) в результате краха общественных хозяйств из-за отсутствия федеральной финансовой поддержки и невозможности ее замены за счет средств регионального бюджета. Личное же поголовье в округе традиционно занимало невысокий удельный вес. В 2000-е гг. наметился рост поголовья оленей. По этому показателю округ вышел на второе место в стране, опередив Республику Саха (Якутия).

Обратная картина наблюдается в Ямало-Ненецком автономном округе, являющемся субъектом-донором. Оленеводство здесь имело финансовую поддержку от местных органов власти, что в условиях переходного периода позволило сохранить отрасль и даже увеличить численность оленей за счет частных стад, но чрезмерный рост поголовья (2003 г. – 574,5 тыс.гол.) обусловил другую проблему – обеспечения растущего поголовья оленьими пастбищами и их перевыпаса.

Перевыпас пастбищ связан с неравномерной концентрацией стад (больше используются тундровые, чем лесотундровые пастбища) и недостоверным учетом личных оленей, т.к. хозяева скрывают истинную численность своих стад. Так, в отдельные годы, по некоторым оценкам, поголовье оленей в округе превышало 700 тыс.гол., что на 135 тыс.гол. больше максимальной численности их по официальным статистическим данным. Исследования по определению размера пастбищных площадей, проведенные в ЯНАО еще в 1960-е гг., позволили установить средние фактические размеры площадей на одного оленя в год: в тундровой зоне – 115 га, в том числе весенних пастбищ – 36 га, летних – 12, осенних – 17 и зимних – 50 га; в лесотундровой – 100 га со следующим их распределением по сезонам года: весенние – 29 га, летние и осенние по – 13, зимние – 45 га1.

На наш взгляд, главной задачей развития таежного оленеводства является его этническая, или этносберегающая, функция (термин этническое оленеводство предложен А.А.Южаковым – Ямальская сельскохозяйственная опытная станция). По его мнению, которое мы полностью разделяем, самой важной функцией кочевого оленеводческого хозяйства является функция сохранения и трансляции между поколениями уникальной этнокультуры малочисленных северных народов.

Оленеводство решает важные социально-экономические задачи, обеспечивая, в первую очередь аборигенное население, необходимыми продуктами питания, обувью, одеждой, транспортными средствами. Для коренных жителей это по существу не отрасль хозяйства, а образ жизни, без которого невозможно сохранить свою культуру, язык и обычаи.

Северные районы страны с давних пор являлись зоной экстенсивного ведения традиционного хозяйства проживающими здесь коренными жителями. Здесь получил развитие весь комплекс промысловых отраслей – от оленеводства, рыболовства и охоты до собирательства дикоросов. Это позволяло сохранять круглогодичную занятость населения со сменой вида деятельности по сезонам года. Только комплексное использование земельных и биологических ресурсов, а также сохранение обычаев и привычек, неявного знания коренных малочисленных народов Севера способствовали выживанию здесь населения1. Природные ресурсы были в свою очередь регуляторами численности населения и обусловили его простое воспроизводство, т.к. как рост последнего был ограничен ресурсной емкостью территории.

То, что оленеводство является базой сохранения малочисленных этносов, поняло руководство Эвенкийского автономного округа, на территории которого оленеводство находится в стадии исчезновения. Здесь поголовье с 1990 по 2000 гг. сократилось с 30 до 1,8 тыс. оленей. В настоящее время, чтобы не потерять эту отрасль вообще, в округе осуществлен закуп 1000 гол. ямальских оленей, в том числе 600 самок, на сумму 5 млн руб. (5 тыс.руб. за одну голову). Причем, несмотря на дополнительные затраты (3,5 млн руб.), для того чтобы не допустить падежа, было принято решение доставить самок в округ из Ямбурга авиационным транспортом2.

Снижение эффективности производства в традиционных отраслях хозяйства оказало влияние на жизненный уровень национального населения, обусловило рост безработицы и низкие доходы занятого населения.

Проводимые Тюменским областным комитетом статистики обследования бюджетов домашних хозяйств свидетельствуют о том, что при среднем размере семьи 3,9 – 4,1 человека в расчете на 100 работающих приходилось в разные годы от 211 до 265 иждивенцев. Это в три раза выше, чем в среднем по области (без учета коренного населения) (табл.3.4).

В целом по домохозяйствам прослеживается рост доходов (за исключением, по понятным причинам, 1998 г., а также 2002 г.). Однако величина валового дохода остается ниже прожиточного минимума по Ханты-Мансийскому автономному округу. Так, валовые доходы на душу населения обследуемых домохозяйств округа составляли в 1998 г. 56%, в 2000 г. – 74%, в 2004 г. – 93% от прожиточного минимума.

Денежные доходы были значительно ниже: в 2000 г. они составляли 58%. Увеличение доходов в 2007 г. по сравнению с 2000 г. в 4 раза не смогло компенсировать удорожание жизни. Собственные доходы составили 80% к уровню прожиточного минимума, или 18% от среднегодового дохода по округу.



Учитывая сложившийся размер среднедушевых доходов, можно однозначно сказать, что данная категория населения проживает за чертой бедности. Среди потребительских затрат обследуемых семей, несмотря на низкие доходы, структура расходов сходна с бюджетом семей, имеющих доходы выше прожиточного минимума.

Каталог: lib
lib -> Психология смысла природа, строение и динамика смысловой реальности
lib -> А. А. Леонтьев Язык, речь, речевая деятельность просвещение 1969
lib -> Сиамак Сейед Али Философские вопросы абсурдистских драм Сэмюэля Беккета и Эжена Ионеско
lib -> Издательство московского университета
lib -> Дожить до послезавтра
lib -> 2 × 2 = 5 часть первая про кирпич
lib -> Сталинградская битва
lib -> Инструкция по монтажу электропроводок в трубах и 70 удк [621. 315. 37: 621. 671]. 002. 72 (083. 97)


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница