В борьбе с коррупцией научно-практическое пособие



страница1/8
Дата30.07.2016
Размер2.17 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8
Документ предоставлен КонсультантПлюс


ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УЧАСТИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ
Ответственный редактор

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

член-корреспондент Международной

академии сравнительного права

Ю.А. ТИХОМИРОВ
INSTITUTE OF LEGISLATION AND COMPARATIVE LAW

UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
PARTICIPATION OF CIVIL SOCIETY INSTITUTES

IN COMBATING CORRUPTION
RESEARCH AND PRACTICAL MANUAL
Chief editor

Doctor of law, professor, Revered scientist

of Russian Federation, Corresponding member

of International Comparative Law Academy

Y.A. TIKHOMIROV
Одобрено на заседании секции "Публичное право"

Ученого совета Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации
Approved at session of "Public law" section of Scientific

council of The Institute of Legislation and Comparative Law

under the Government of the Russian Federation
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Едкова Т.А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП.

Иванюк О.А., старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП.

Сороко А.В., директор Департамента государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации.

Тихомиров Ю.А., главный научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, координатор фундаментальных научных исследований, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.

Черепанова Е.В., старший научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Чернобель Г.Т., ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Чертков А.Н., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук.
COLLECTIVE OF AUTHORS
Edkova T.A., junior researcher of administrative law and process department of ILCL.

Ivaniuk O.A., senior researcher of department of legislative theory ILCL, candidate of legal science.

Soroko A.V., director of the Department of public service and personnel of the Russian Federation.

Tikhomirov Y.A., major researcher of centre of public legal research ILCL, coordinator of fundamental research, doctor of law, professor, Revered scientist of the Russian Federation, Corresponding member of International Comparative Law Academy - foreword.

Cherepanova E.V., senior researcher of department of legal issues in counteracting corruption ILCL, candidate of legal science.

Chernobel G.T., leading researcher of department of legislative theory ILCL, candidate of legal science.

Chertkov A.N., leading researcher of department of constitutional law ILCL, doctor of law.
Рецензенты:
Зырянов С.М. - доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России.

Плюгина И.В. - кандидат юридических наук, и.о. ведущего научного сотрудника Центра публично-правовых исследований ИЗиСП.


Reviewers:
Zyrianov S.M. - Doctor of law, leading researcher of ILCL, professor of administrative law department of Moscow university of Russian Ministry of Interior.

Pliugina I.V. - candidate of legal science, a.a. leading researcher of centre of public legal research ILCL.


ПРЕДИСЛОВИЕ
Противодействие и преодоление коррупции - стратегическая задача нашей страны. Ее решение способствует успешному социально-экономическому развитию, укреплению государства и правопорядка. Многое в этом направлении сделано - разработаны программы антикоррупционной деятельности, приняты новые законодательные акты и внесены изменения в действующее законодательство, активизировали работу государственные и муниципальные органы. Однако гражданское общество в целом пока еще слабо участвует в этом процессе. В связи с этим подготовка книги по данной теме представляется необходимой для пополнения арсенала работ в этой области. В научно-практическом пособии показаны пути формирования общественного механизма для преодоления коррупции, действующие и формируемые институты общества, трудности в их деятельности. Анализ роли права в данной сфере потребовал усиления акцента на изменение правосознания и формирование активного правомерного поведения. Рассмотрен комплекс используемых правовых средств.

В пособии обобщен нормативный и фактический материал, имеющий отношение к теме, обоснованы предложения и рекомендации, полезные для общественной практики.

Пособие рассчитано на широкий круг читателей, и прежде всего на работников государственных и муниципальных органов, членов общественных объединений, бизнес-структур, на представителей научно-педагогического сообщества.
Глава 1. ОБЩЕСТВО: МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
§ 1. Использование антикоррупционного потенциала

гражданского общества


Развитие каждой страны связано с формированием и использованием государственных и общественных институтов, с правовым регулированием. Без этого нельзя обеспечить ее устойчивость и развитие, права и интересы граждан. Но нормальное позитивное состояние общества нарушается разными отклонениями, в т.ч. нарушениями законности. Возникают сбои в работе публичных учреждений и экономических организаций, в оказании населению услуг, в охране правопорядка. Отсюда протесты, социальные волнения и открытые выступления против власти.

Наиболее острые социальные противоречия и трудности возникают в связи с массовыми коррупционными действиями. Коррупция в России и других странах стала реальной угрозой обществу. Поэтому понимание ее природы, причин и видов стало актуальной задачей. Российское государство принимает комплексные программы противодействия коррупции. Ученые исследуют данное явление <1>. У граждан формируется нетерпимое отношение к коррупции, а публичные институты вводят "защитные механизмы". Это вполне объяснимо.

--------------------------------

<1> См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юриспруденция, 2012; Кабанов П.А., Райнов Г.Ю., Чирков Д.К. Политическая коррупция в условиях реформирования российской государственности на рубеже веков. М.: Дружба народов, 2008.
Правовой нигилизм - один из источников коррупции. Показательны итоги систематических опросов общественного мнения, проводимых ВЦИОМ, ИСР и другими структурами. В обобщенном виде уровень соблюдения законов не превышает в среднем 20 - 25%. Показательно отношение к законодательному органу страны. Так, по данным опроса в марте 2013 г., одобрение деятельности Совета Федерации - 39%, Государственной Думы - 50%. Сигнал тревоги!

Государство - мощный фактор общественной жизни <1>, но многие государства почувствовали системную угрозу своему развитию. И это вполне объяснимо, поскольку государство есть публичная организация общества для управления его общими делами на основе права. Такое определение конкретизируется в конституциях государств с помощью характеристик их конституционных признаков. Применительно к России речь идет о демократическом федеративном правовом социальном государстве с республиканской формой правления (ст. 1, 7 Конституции РФ). К сожалению, до сих пор в трактовке государства преобладает элементный подход. А это приводило и приводит к преувеличенной оценке роли одного элемента - публичной власти, недооценке других элементов и, естественно, к утрате их системных связей и взаимных влияний.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Государство. М.: Норма, 2013.
Подчеркнем: государство как сложнейшая социальная система состоит из нескольких элементов. Это граждане (народ, нация, население), публичная (государственная) власть, территория и ее границы, функции и государственные ресурсы (налоги, бюджет, собственность), установление правового порядка, это официальное представительство в мировом сообществе. Каждый элемент представляет собой своего рода подсистему со своими составными частями. Связи же между элементами устойчивые и подвижные, и их забвение чревато государственными ошибками. Эти ошибки обнаруживаются в ходе развития государства, когда накапливаются изменения и меняются построение и компетенция государственных институтов, политические курсы и режимы. Совершаются государственные перевороты. Проводятся реформы... А коррупция живет и разрушает каждый элемент государства.

Коррупция наносит удар по конституционной модели государства, подрывая его политические и социально-экономические устои, гарантии прав и свобод человека. В обществе падает его престиж, равно как и всей правовой системы. Бурный рост законодательства и его обновление не сопровождаются адекватным объемом правоприменения, и люди привыкают к нарушениям законности, в том числе и коррупционным.

Коррупция ослабляет все государственные институты - парламентские, управленческие и судебные, деформирует избирательные кампании и отношение граждан к публичной власти. Деформируется правосознание людей. Снижение качества государственного управления пагубно отражается на выполнении государственных функций в экономической и социальной сферах. Граждане и бизнес недовольны оказанием услуг.

Коррупция как социальная болезнь общества приводит - прямо или косвенно - к вовлечению в ее сети многих граждан. Порождаются своего рода "коррупционные цепи", где все связаны между собой передачей "коррупционной эстафеты", - вымогательство, взятки, корыстное использование правил, выгода как мотив деятельности и т.п. Разрыв цепи зависит не только от организаций, органов и иных структур, но прежде всего от коренного изменения ценностей, мотивов и поведения людей. Таков "сигнал тревоги" и путь к излечению.

В гражданском обществе все более отчетливо осознается опасность коррупции, борьба с которой не является задачей только публичных органов. Медленно, но неуклонно в обществе формируется механизм противодействия коррупции, основанный на высоком гражданском сознании и ответственности. Речь идет о понимании и использовании прав как регулятора общественных отношений с учетом публичных и частных интересов, о преодолении деформации сознания и поведения, формировании правовой культуры и стимулов, мотивов правомерного поведения, об активизации общественных институтов, о развитии форм антикоррупционной саморегуляции. Все это должно происходить не в отрыве от действий государства, а в тесном взаимодействии с ним.

Консолидации усилий гражданского общества в борьбе с коррупцией служат добровольно создаваемые общественные институты. Их условно можно разделить на несколько групп:

а) политические партии;

б) профессиональные союзы;

в) отраслевые ассоциации работников;

г) саморегулируемые организации;

д) творческие союзы;

е) институты гражданской инициативы;

ж) ситуационно-протестные институты;

з) религиозные организации.

Эти и другие структуры имеют свой статус, в рамках которого они призваны формировать гражданское правосознание своих членов и участников, способствуя тем самым предотвращению коррупционных факторов. Не все, однако, выполняют эти задачи. Остальные безмолвствуют, и на их сайтах почти невозможно найти по этому поводу какую-либо публичную информацию. Пожалуй, лишь институты в экономической сфере более активны в этой сфере.

В этом плане полезны практические выводы о деятельности бизнеса <1>. Приведем некоторые из них.

--------------------------------

<1> Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции / Е.И. Спектор, Н.Г. Семилютина, Н.Г. Доронина; Отв. ред. Н.Г. Семилютина, Е.И. Спектор. М., 2012. С. 176 - 177.
Принятие кодексов корпоративного управления направлено на минимизацию негативных последствий противоречия между собственниками (учредителями, инвесторами) и управляющими организациями. Целью подобных кодексов является описание правил поведения, которым должно следовать руководство корпоративных организаций, чтобы избежать обвинений во внутрикорпоративной коррупции. Написание и принятие подобных кодексов - внутреннее дело каждой корпоративной организации. По своей природе подобный кодекс является внутренним документом организации подобно должностным инструкциям, внутреннему распорядку и т.н. внутренним документам. Однако с учетом того, что чаще всего принципы корпоративного управления едины по своей сути, возможна разработка типовых документов, которые могут быть положены в основу кодекса, принятого в отдельной организации.

Необходима экстраполяция положений кодексов корпоративного управления (с учетом специфики соответствующего вида организации) как на организации, работающие в различных областях предпринимательской деятельности, например организации ЖКХ, строительные организации, предприятия розничной торговли и т.п., так и на некоммерческие организации. Разработка таких кодексов необходима для обеспечения прозрачности функционирования различных разновидностей юридических лиц. Наличие же кодексов может учитываться, например, при распределении государственных заказов, предоставлении кредитов, государственных гарантий и т.п.

Особенностью современного периода развития является определенная переоценка воззрений на роль государства и возможные формы его участия в экономической жизни общества. Для преодоления кризисных явлений первого десятилетия XXI в. оказалось необходимым задействование государства. В силу исторических причин для России характерна значительная доля участия государства в экономических структурах.

Для понимания реального состояния общества и предрасположенности отдельных граждан к коррупционным действиям и, соответственно, готовности им противостоять важно отметить разные тенденции. Наряду с тенденцией усиления взаимодействия граждан в общепринятых рамках, и особенно вне институтов, налицо тенденция раздробления интересов и атомизации членов общества. А это препятствует формированию уважения принципов верховенства права и правового государства и своеобразному единению людей как правового сообщества. И в этом можно убедиться на основе Доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 г., опубликованного на сайте Общественной палаты.

Отмечаются новые тенденции в развитии гражданского общества России. После декабрьских митингов 2011 года изменилась общественная повестка дня. Масштабы протестных митингов свидетельствуют о возросшем потенциале гражданской активности, о необходимости перемен в общественно-политическом устройстве страны. Вместе с тем развитие митинговой активности в течение года показало как силу массового протеста, так и его слабость.

В российском обществе формируются массовые слои, ориентированные на рациональные модели социального действия и индивидуальный выбор ценностей, на основе которых строятся их жизненные стратегии.

Наблюдается повышение роли этической компоненты в оценке деятельности государства и его институтов. Идет сложный процесс, который в значительной мере предопределяет турбулентный характер тенденций в гражданском обществе. Альтернативы переходных процессов: либо рост противоречий между активизирующимися слоями и группами и косными социальными институтами, неадекватными представлениям и требованиям активных слоев, либо интеграция активных групп в реформированную социальную институциональную среду.

Укрепилась прослойка граждан, добившихся экономической самостоятельности и относительной независимости от власти.

Активные группы мало сплочены, практически парализованы своими устоявшимися связями с государством и не готовы рисковать этими отношениями. Более того, прошедшие митинги и демонстрации, актуализировавшие в обществе опасения относительно устойчивости государственного порядка, существенно снизили симпатии гражданского общества к тем группам, которые выступают за радикальные изменения существующего порядка. Упрочились ориентации на эволюционные преобразования институтов, возрос запрос на проведение реформ, адекватных интересам активных граждан, возросла, пусть еще и не отрефлексированная, поддержка демократического порядка.

В сложившихся общественных условиях вполне реальной остается перспектива эрозии и постепенной деградации всей системы институтов. Во-первых, растущая активность групп, объединенных на основе общности ценностей, не получает желаемой символической и реальной поддержки власти, наталкивается на блокаду активности со стороны бенефициаров административного ресурса. При таком сценарии активность перерождается в оппортунистическое поведение или тотальную пассивность. В результате институциональная среда лишается, с одной стороны, рационального и заинтересованного критика своих недостатков, с другой - активного участника назревших институциональных реформ.

В результате этих процессов складывается новая конфигурация противников и сторонников демократического порядка. Формула "демократического порядка" является ценностным консенсусом как для граждан, ориентированных на ценности либерализма и демократии, так и для социальных групп, ориентированных на стабильность и демократию.

Как видно, потребности в активизации роли институтов гражданского общества весьма ощутимы. Но дело нельзя сводить к "автономизации" усилий людей только в рамках этих институтов. Политическая организация общества при всем ее несовершенстве предполагает взаимодействие государственных институтов и общественных институтов.

Антикоррупционный потенциал общества увеличивается не за счет снижения объема государственной деятельности. Напротив, стабильное сотрудничество государственных и общественных институтов способствует эффективности потенциала общества в целом и уменьшению коррупционной зоны. Поэтому принципиальное значение имеет Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 г., одобренная решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 25 сентября 2012 г. Ее реализации способствуют консолидация всех слоев общества в борьбе с коррупцией и повышение активности граждан. Государственные и общественные институты, учреждения образования, культуры и науки получили стабильные ориентиры своей многообразной деятельности. Извлечение из Концепции дано в Приложении N 1.

В этом можно было убедиться в итоге исследования в 2012 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения темы "Взаимодействие институтов гражданского общества с государственными и муниципальными органами в сфере противодействия коррупции".

В октябре 2012 г. научный отчет был одобрен на заседании секции "Публичное право" ученого совета института.

Приведем общие выводы исследования.

1. В механизме противодействия коррупции до сих пор слабо используется социальный потенциал общества. Государственные и муниципальные органы акцентируют внимание на юридических и материальных аспектах, и общественные институты не считают задачу преодоления коррупцией относящейся к их уставным целям. Между тем преодоление социального зла является задачей и тех и других. Поэтому в программах и планах нужна переориентация деятельности всех институтов.

2. Необходимо ускорить принятие Концепции взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти, а также ввести в действие методические рекомендации в отраслях и сферах.

3. Первостепенное значение имеет выдвижение в центр взаимодействия публичных и общественных институтов совместных решений с действием по повышению качества правового регулирования и правоприменения, формированию высокого уровня правосознания и правовой культуры, уменьшению зоны коррупционных рисков путем увеличения зоны правомерного поведения.

4. В теоретическом плане следует расширить исследования собственно социальных целей деятельности государственных и общественных институтов. Это позволит углубить анализ механизмов социальной и собственно правовой превенции коррупционных рисков, выявить набор организационных, юридических, психологических и материальных средств воздействия на аннулирование устойчивого антикоррупционного сознания и поведения, а соответственно, корреляцию между ними, реальными социально-экономическими и иными результатами.
§ 2. Правовая защита публичных интересов
В механизме противодействия коррупции важное место занимает право. Будучи, с одной стороны, "жертвой" коррупционных извращений, оно в то же время выступает мощным средством противодействия. Эффективное правовое регулирование служит основой прочного правового порядка, который нейтрализует негативные явления. Право вводит высшую меру публичного интереса, которой признается, обеспечивается и защищается. В нем концентрируются наиболее важные частные интересы, получающие всеобщее признание и гарантирующие каждому полную реализацию своего конституционного статуса. Право как бы связывает интересы вопреки тенденции атомизации общества.

Коррупция, однако, оказывается трудноизлечимой болезнью, которой подвержены многие граждане. Поэтому в последние годы государство взяло курс на масштабное преодоление коррупции. И право используется в полной мере, чему способствует система правового преодоления коррупционных явлений <1>. Выделим наиболее важные элементы системно-правового воздействия:

--------------------------------

<1> См. подробно: Сборник материалов о противодействии коррупции. Lexpro, 2010; Правовые проблемы противодействия коррупции / Отв. ред. Л.В. Андриченко, О.О. Журавлева. М.: Юриспруденция, 2012; Правовые средства противодействия коррупции / Н.А. Власенко, С.А. Грачева, Е.Е. Рафалюк; Отв. ред. Н.А. Власенко. М.: Юриспруденция, 2012.
а) актуализация задачи полной реализации конституционных положений о России как правовом государстве;

б) ориентация отраслей законодательства - административного, гражданского, уголовного, трудового, земельного и др. - на нормы, вводящие процедуры, запреты, санкции, которые препятствуют возникновению коррупционных явлений;

в) формирование специального антикоррупционного законодательства в виде Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1>, серии указов Президента РФ об особых требованиях к государственным служащим (предоставление сведений о доходах, расходах и др.), а также законов субъектов РФ в данной сфере.

--------------------------------



<1> См.: Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов / И.С. Власов, Т.О. Кошаева, В.Н. Найденко и др.; Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.И. Спектор. М., 2012.
Все это создает прочную нормативно-правовую базу борьбы с коррупцией, которая должна в полной мере быть известна, освоена и использована институтами гражданского общества, всеми гражданами. Это всеобщий императив поведения, отражающий высокое правосознание и правомерное поведение граждан. И не нужно думать, что правовые антикоррупционные средства отнесены к обязанностям должностных лиц и служащих. Нет, это средства всеобщего пользования.

Преодолению негативных явлений в правовой сфере служат формы участия граждан в правотворчестве и правоприменении. Подробнее об этом будет сказано ниже, а сейчас особо выделим механизм оценки регулирующего воздействия (ОРВ), который отражает взаимодействие госорганов и бизнес-сообществ. 6 июня 2013 г. на заседании Консультативного совета по ОРВ при Министре экономического развития РФ, в котором участвовал автор, рассмотрены процедуры проведения ОРВ, в т.ч. публичных консультаций, использования портала для внесения предложений к проектам правовых актов. Такой накал демократизации дает возможность специалистам и всем гражданам реально участвовать в процессе разработки правовых норм и избегать коррупционных рисков. И вот результат - 1807 проектов актов было проверено по методике ОРВ и 35% отклонено.

Продолжая эту мысль, отметим: граждане могут и должны использовать все способы реализации своих прав на участие в управлении государственными делами. У них есть широкие возможности обращаться в публичные органы, знать их правовые акты (доступ к информации), участвовать в обсуждении проектов и вносить свои предложения, выступать с критикой в различных объединениях и СМИ, участвовать в социологических опросах. Вопрос в том, насколько активно используются эти возможности, поскольку пока явно преобладает молчание либо критика.

Информация и знание права позволяют гражданам активно участвовать в процессе правоприменения. Здесь нельзя сводить дело к работе чиновников и их усмотрению, что открывает простор для коррупционных действий. Поэтому поясним природу правоприменения.

Давно наблюдаются такие негативные виды правосознания, как явное преувеличение частных интересов в ущерб общественным интересам, лжеобразы субъектов права, предпочтение теневых правовых договоренностей и решений и др. Чему же удивляться, если деформация правосознания ведет к деформации правовых норм-регуляторов. Об этом уже писали в юридической литературе, и сейчас мы лишь кратко назовем типичные коррупционные дефекты норм:

а) неверное определение объема компетенции;

б) нечеткое установление пределов усмотрения и оснований принятия решений;

в) отсутствие процедур деятельности органов (организаций);

г) путаница в использовании средств юридической техники;

д) слабое регулирование механизмов реализации законов и ответственности за их нарушение.

Интерес общества к новому закону акцентирует на нем внимание всех или многих правоприменителей, а затем нередко интерес угасает. Мешает и такой стереотип правоприменения, когда оно сводится к эпизодическим проверкам и выявлению нарушений законов. Такие "сигналы" могут служить лишь одним из показателей уровня законности.

Поэтому столь важны правильно установленные и понятные цели правоприменения:

- обеспечение последовательной реализации положений законов, причем не отдельно взятых, а в их системном измерении;

- устранение нарушений законности и принятие мер ответственности;

- содействие повышению правовой культуры граждан и престижу права в обществе;

- подтверждение устойчивого правового порядка и формирования новых правовых состояний (в отраслях, сферах, регионах и т.п.);

- коррекция законодательных и иных регуляторов в случае их неэффективности и пробелов.

Это и побуждает более обстоятельно разработать вопросы правоприменения в общих циклах правового развития.

Напомним, что в юридической литературе традиционно для обозначения действия закона или права используют такие понятия, как "соблюдение", "применение", "исполнение", "использование" и "реализация". Нередко последнее понятие как родовое охватывает все вышеназванные понятия <1>. В любом случае речь идет о разных режимах осуществления правовых норм и различных формах реагирования на них субъектов права. Добавлением к этой классификации служит схоластическое выделение проблем реализации функций права <2>, хотя и в этом случае имеются в виду лишь процессы осуществления существующих правовых норм. Но ими, по нашему мнению, не исчерпывается содержание многообразного процесса правоприменения, охватывающего динамику и правопонимания, и правосознания, и правовых актов, и институтов, и поведения субъектов права.

--------------------------------



<1> См., например: Право. Общая теория государства и права. Академический курс в 3 т. Т. 2. 3-е изд. М., 2007. С. 707 - 731.

<2> См.: Абрамов А.И. Теоретические и практические проблемы реализации функций права. Самара, 2008. С. 68 - 102.
Поэтому такие устойчивые представления о реализации права едва ли можно считать вполне современными, поскольку в них не дается целостная трактовка данного явления. И она предстает лишь в нескольких статичных аспектах. Шагом вперед является концепция правоприменения, разработанная автором совместно с группой единомышленников. В теоретико-методологическом плане удалось определить правоприменение как органическую фазу общего цикла развития права, как комплексный механизм, включающий правовые, социально-психологические, экономические, институциональные инструменты, механизм, который не сводится к движению правовых актов, с одной стороны, и обеспечивает согласованные действия норм национального и международного права - с другой <1>.

--------------------------------



<1> Подробнее см.: Правоприменение: теория и практика / Н.Т. Вишневская, Е.Б. Ганюшкина, И.В. Гетьман-Павлова и др.; Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2008.
Процесс правоприменения подвержен действию разных факторов. На него влияют уклад жизни в обществе и типы правосознания и поведения граждан, изменение политического курса и экономических ситуаций, стиля управления, наконец, отношения к праву как к социально-нравственной ценности. Эти факторы могут быть временными или длительного действия, проявляясь как в совокупности, так и порознь. Ими порождаются разные модели правоприменения.

В связи с этим особую актуальность приобретает проблема предотвращения и устранения рисков. В правовой сфере речь идет о возможных и предвидимых отклонениях деятельности правоприменителей от целей закона. Такие риски порождаются как собственно юридическими ошибками (низким качеством правовых актов, коллизиями актов и т.п.), так и явлениями вне правовой сферы - в экономике, в политической и социальной сферах, наконец, в международном сообществе. Предстоит разработать типологию правовых рисков, возникающих на стадии правотворчества и обнаруживаемых в процессе правоприменения, и системы мер их обнаружения, предотвращения и устранения. Поможет накопленный опыт страхования рисков и взаимодействия с Русским обществом управления рисками, на годовом собрании которого 3 декабря 2009 г. были приняты стратегия, стандарты лучшей практики и Кодекс поведения.

Актуальным является вопрос о соотношении властного усмотрения и права. Названная проблема была злободневной в прошлом, остается таковой и сегодня. Но еще более обостряет ее коррупционный бум, а также принятие большого количества нормативных правовых актов.

Такое широкое понимание процесса действия закона позволяет избегать риска появления коррупциогенных ситуаций. Между тем опыт оказания государственными и муниципальными органами услуг гражданам и юридическим лицам свидетельствует об административных барьерах коррупциогенного характера (увеличение количества представляемых документов, маршрутов согласования и т.п.) <1>. Обобщение практики действия правовых актов о конкурсах и аукционах позволяет заметить немало ситуаций, связанных с риском, когда нормы искажаются или нарушаются в угоду и по сговору отдельных лиц <2>. Подобные иллюстрации типичны как своего рода "негативные схемы" коррупции в процессе правоприменения, и их надо своевременно раскрывать.

--------------------------------

<1> См.: Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / В.И. Лафитский, С.М. Зырянов, В.Ю. Лукьянова и др.; Под ред. Л.К. Терещенко. М.: Юриспруденция, 2011.

<2> Проблемы применения Федерального закона о закупках товаров, работ, услуг, отдельными видами юридических лиц. М., 2013.
Весьма перспективным в этом плане является такой общественный институт, как нормативное саморегулирование. С его помощью те или иные сообщества - профессиональные, территориальные, национальные - добровольно принимают на себя обязательства действовать в духе принципов права и морали, обеспечивать нормальное развитие явлений и одновременно предостерегать против их нарушений. Такие акты (саморегулирование как этический кодекс служащих, корпоративные кодексы, социальные хартии, декларации) весьма полезны еще и потому, что содержат антикоррупционные правила - обязательства. Есть и специальные антикоррупционные правила, ценность которых должна быть усвоена участниками и являться для них руководством к действию.

Такова, например, Декларация первого Евразийского антикоррупционного форума, принятая в Москве 30 мая 2012 г. учеными и преподавателями юридических и иных научных и учебных учреждений. Участники глубоко осознают, что коррупционные риски и реальные проявления коррупции могут быть минимизированы и ограничены только благодаря системным действиям. Образование Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации и формирование Евразийского союза создают для этого новые благоприятные возможности. Обмен опытом крайне важен.

Мы признаем необходимость объединения творческих усилий ученых разных гуманитарных наук - юристов, экономистов, социологов, политологов, психологов - по согласованию исследований причин коррупции как социального явления, по комплексному изучению факторов, способствующих возникновению коррупции. Нам нужен такой уклад общественной и личной жизни, который подавлял бы все коррупционные риски. И тогда будет обеспечено формирование высокого правового сознания и стимулов правомерного поведения людей.

Признано необходимым последовательно развивать и правильно применять международные стандарты, законодательство и интеграционные нормы. Действие на основе закона выгодно всем и каждому, отступления вредны.


§ 3. Преодоление коррупции и формирование

правосознания и правомерного поведения


Расширение фронта борьбы с коррупцией привело к формированию антикоррупционной правовой базы и разработке комплекса организационных, экономических и иных средств в данной сфере. Но по-прежнему остается в стороне главный источник коррупции - коррумпированное сознание и поведение граждан, поскольку внешние проявления коррупции отражают деформацию ценностей, правовой нигилизм и устойчивое неправомерное поведение людей. Отчуждение от прав и грубое нарушение его принципов и норм порождают недооценку публичных интересов и преобладание корыстных мотивов, устойчивое предпочтение неформальных отношений и "теневого права". Ситуация в стране почти не меняется.

Ключевое значение для преодоления коррупции имеет формирование правосознания и высокой правовой культуры граждан и их правомерного поведения. Тут решающаяся роль принадлежит гражданскому обществу и его институтам, поскольку речь идет об использовании разных средств влияния на внутренний мир человека и его действия. Ведь признание тех или иных ценностей и их реализация происходят прежде всего в сознании и психике человека и затем порождают соответствующие действия. Право служит своего рода лакмусовой бумажкой, окрашивая эти процессы своими нормативно-ценностными регуляторами.

Напомним об устойчивой разработке в юридической науке вопросов правосознания правомерного и неправомерного поведения <1>. В аспекте нашей темы следует отметить такое явление, как отклонение от правовой модели и нормы. Его механизм разрабатывается автором <2>. Речь идет о таких элементах, как дефекты правосознания, нормы и социально-правовые роли, юридические коллизии и конфликты, правовые коррупционные и иные риски, типология правонарушений. И это позволяет правильно использовать каналы преодоления коррупционных отклонений и формировать гражданское сознание, правосознание и активное правомерное поведение. Имеются в виду каналы обучения и повышения правовой квалификации, овладение правовыми антикоррупционными средствами, принятие "нормативных самообязательств". Эти каналы и служат инструментом воздействия институтов гражданского общества. Долгие годы формирование правосознания и правовой культуры происходило на системной основе, но затем от нее отказались. И стихийное развитие сознания граждан на основе принципов экономики, частной собственности и преувеличенного значения либерализма привели к падению правовой культуры в стране. Потребовалось утверждение Президентом РФ Основ государственной политики Российской Федерации в сфере правовой грамотности и правосознания граждан.

--------------------------------



<1> См., например: Теория государства и права / Под ред. В.Н. Кобцева. М., 2013. С. 376 - 398, 609 - 631.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010; Он же. Коллизионное право и отклонения в правовой сфере // Право и политика. 2013. N 3.
Целями государственной политики в данной сфере являются:

- формирование в обществе устойчивого уважения к закону и преодоление правового нигилизма;

- повышение уровня правовой культуры граждан, включая уровень осведомленности и юридической грамотности;

- создание системы стимулов к законопослушанию как основной модели социального поведения;

- внедрение в общественное сознание идеи добросовестного исполнения обязанностей и соблюдения правовых норм.

Для этого требуется правовое просвещение и правовое информирование граждан;

- развитие правового образования и воспитания подрастающего поколения в образовательных учреждениях различного уровня посредством внедрения в образовательный процесс учебных курсов, программ, учебно-методических материалов, обеспечивающих получение знаний в области права;

- на повестке дня - совершенствование системы юридического образования и подготовки квалифицированных юристов и педагогических кадров в области права;

- преобразования в сферах культуры, массовой информации, рекламной и издательской деятельности, направленные на формирование высокого уровня правовой культуры и правосознания граждан.

Требуется совершенствование деятельности государственных и муниципальных органов по оказанию квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной.

Система общего образования граждан сочетается с организацией специального обучения. Особое значение имеет повышение квалификации граждан в сфере противодействия коррупции. В сентябре 2011 г. автор представил на заседании Межведомственного совета по научно-методическому обеспечению коррупции пакет соответствующих программ, который был одобрен. Имеется в виду принцип "пирамиды программ", когда типовая программа служит основой для примерных антикоррупционных программ обучения федеральных, региональных и муниципальных служащих, работников бизнес-структур, научных и учебных учреждений. Освоение программ позволяет преодолевать узкий практицизм и низкий уровень преподавания названных спецкурсов.

Приходится выявлять и преодолевать конфликт интересов, когда личная заинтересованность служащего может повлиять на объективность выполнения должностных обязанностей. Обнаружение, преодоление противоречия между личными и законными интересами государственного и муниципального служащего предусмотрены в федеральных законах о государственной гражданской службе и муниципальной службе. В этом сложном деле сочетаются психологические и социологические моменты и организационные факторы, позволяющие видеть связь между правосознанием и мотивом поведения людей.

Анализ процессов развития права приводит к анализу такого явления, как отклонение от права, которое можно назвать, как бы неожиданно это ни прозвучало, полезным. Полагаем, что понять отклонения, отклоняющееся поведение очень существенно для правовой науки. Существуют позитивные отклонения, когда право не учитывает определенную динамику экономического, социального, международного развития. Нередко при всей парадоксальности общественного развития позитивные процессы могут создавать довольно сложные ситуации во взаимоотношениях внутри общества, вызывать социальные конфликты, дающие повод для отклонений. Это могут быть непростые отношения между партнерами в рамках союзных отношений.

Негативные отклонения появляются, когда принятые правовые решения вызывают резкую негативную реакцию, нарушаются принципы регуляции, общество отторгает то, что ему предлагается в виде набора законов. В этом случае возникает понятие риска.

Проблема риска - фундаментальная проблема для правовой науки и правовой практики. Диагностики предполагаемых рисков, а также ситуаций, которые несут в себе некий взрывной заряд, пока не существует, поэтому риски как возможные, вероятные отклонения от правовой модели, от решений, которые уже приняты, должны быть диагностированы с помощью специальной методики. Эту методику еще предстоит разработать.

Особое значение в контексте первого Евразийского антикоррупционного форума приобретает проблема коррупционного риска, решение которой позволяет предвидеть ситуации, порождающие это проблемное явление. Кроме того, необходимо учитывать такой риск, как деформированное правовое сознание и правовое поведение. К сожалению, наша юридическая наука существенно обеднела, оставив где-то вдали юридическую социологию и юридическую психологию. Человек больше не занимает центральное место в сфере правового регулирования. Конечно, концепция прав человека является ключевой, однако деформация правового сознания и особенно непонимание механизмов правомерного, неправомерного и нейтрального поведения создают очень неопределенный фон для правового регулирования.

Ситуация еще более осложняется из-за непоследовательного развития некоторых государственных и муниципальных институтов, нередко принимающих решения в закрытом режиме, несмотря на провозглашение транспарентности, которые влекут за собой риски, порожденные плохими расчетами и неумением предвидеть.

Такие проблемы, как недостаточная разработанность прогнозирования, неоправданное увеличение массива нормативных правовых актов, сформировавшийся уклад жизни, который способствует разрастанию коррупции, деятельность средств массовой информации, подчас разлагающих общественное мнение и формирующих образцы поведения вопреки логике правовой регуляции, должны быть предметом анализа. Именно здесь возникают те коррупционные риски, которые потом приводят к тяжелым трагическим последствиям.

Конечно, очень важно оттачивать механизмы, предупреждающие коррупционные риски и предотвращающие возможные последствия в случае, если эти риски не будут предупреждены. Для этого в первую очередь необходима высококлассная правовая регуляция. Сейчас в Российской Федерации качество регулирования статусов органов организаций, бизнес-структур и процедуры их деятельности, а также режимов деятельности в экономической, социальной сферах развития пока явно неудовлетворительно. В настоящее время доминирует "текстовое" регулирование, но нет конструкций, которые позволяли бы установить гибкий и в то же время стабильный режим деятельности. Это вопрос качества регуляции. Вводимые показатели эффективности деятельности органов государственной власти следует дополнять показателями эффективности закона.

Вот типичные каналы формирования высокого правосознания:

а) воспитание отношения к праву как ценности для общества, государства и человека;

б) полная и объективная информация о праве и глубокое усвоение норм о праве, обязанностях и ответственности;

в) поддержка и поощрение образцов правомерного поведения;

г) неумолимость применения мер ответственности за правонарушения;

д) публичное реагирование институтов общества на коррупционные взгляды и поступки своих членов;

е) общественная критика коррупционных явлений;

ж) последовательная реализация антикоррупционных мер, закрепление в законодательстве;

з) осуществление в практической деятельности принципа "выгодно действовать в соответствии с законом, а не вопреки ему".

Потенциал институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции весьма значителен. Вопрос в том, насколько полно он используется. К сожалению, ответ пока скорее отрицательный, поскольку антикоррупционная ориентация деятельности, средства общественного и воспитательного характера используются далеко не полностью. Причем особенно это заметно в работе "традиционных" общественных организаций - профсоюзов, творческих союзов и др., действующих в привычном формальном стиле гораздо более активно, чем организации в сфере экономической деятельности, которые видят в этом своеобразный способ самозащиты.

Поучительным примером служит Антикоррупционная хартия российского бизнеса, принятая в 2012 г. Торгово-промышленной палатой, РСПП, "Деловой Россией" и "Опорой России". В Своде правил выделим несколько особенно интересных положений.

Применительно к обучению кадров и контролю над персоналом установлено, что на основе программ по противодействию коррупции компании обеспечивают обучение своих сотрудников и их активное вовлечение в реализацию указанных программ. Программы обучения составляются с учетом задач и должностных обязанностей обучаемых лиц и периодически пересматриваются с целью повышения их (оставить авторский текст, иначе возникает двусмысленность).

Во-первых, компании принимают меры к соблюдению их сотрудниками требований антикоррупционных программ и гарантируют, что ни один из них не пострадает ни в карьерном, ни в финансовом плане, если откажется от коррупционных действий, даже если такой отказ приведет к потерям для компании. При этом применяются установленные меры взыскания за нарушение антикоррупционных правил, вплоть до увольнения виновных, при условии соблюдения трудового и корпоративного законодательства.

Результаты реализации антикоррупционных программ учитываются в кадровой политике компании.

Во-вторых, намечены меры по усилению коллективных усилий в данной сфере.

Компании публично объявляют о проводимой ими политике противодействия коррупции и применяют эффективные механизмы распространения информации об антикоррупционных программах внутри компании.

Компании обеспечивают условия, в которых их сотрудники и другие лица могут свободно указывать на недостатки программы и оперативно сообщать о подозрительных обстоятельствах ответственным лицам.

В обеспечение данного принципа компании создают безопасные и доступные каналы передачи информации, по которым работники компаний и другие лица могут конфиденциально и не опасаясь наказания указывать на недостатки программы и сообщать о подозрительных обстоятельствах.

В-третьих, отметим нормы об отказе от незаконного получения преимуществ.

Компании осуществляют ответственную политику по реализации своих интересов с целью укрепления позиций на рынке.

Компании разрабатывают и применяют правила контроля (в том числе нормы максимально допустимых расходов и процедуры отчетности), обеспечивающие соблюдение требований антикоррупционных программ как в отношении третьих лиц, так и в отношении сотрудников компании, принимающих управленческие решения.

Вышеуказанные правила должны предусматривать отказ от предложений или получения подарков и оплаты расходов, когда подобные действия могут повлиять (или создать впечатление о влиянии) на исход коммерческой сделки, конкурса, на принятие решения государственным органом или должностным лицом. В иных случаях компании строго придерживаются установленного ими порядка передачи и получения подарков, оказания знаков гостеприимства, оплаты услуг, основанного на принципах прозрачности, добросовестности, разумности и приемлемости таких действий.

Любые пожертвования и спонсорство осуществляются компаниями на основе принципа прозрачности исключительно в соответствии с действующим законодательством. Компании будут проводить контроль над тем, чтобы осуществляемые ими пожертвования и спонсорство не являлись скрытой формой взяточничества.

В-четвертых, полезны нормы о взаимоотношениях с партнерами и контрагентами с учетом принципов антикоррупционной политики.

Компании стремятся выстраивать свои отношения с дочерними компаниями, партнерами и третьими лицами в соответствии с антикоррупционными принципами, информируют все заинтересованные стороны о проводимой ими антикоррупционной политике, реализуют ее в своих структурных подразделениях и дочерних компаниях.

При оценке уровня благонадежности партнеров и контрагентов принимается во внимание степень неприятия ими коррупции при ведении бизнеса, включая наличие и реализацию антикоррупционных программ. При этом соблюдение антикоррупционных принципов рассматривается в качестве важного фактора при установлении договорных отношений, включая использование возможности расторжения в установленном порядке договорных отношений при нарушении антикоррупционных принципов.

При взаимодействии с партнерами и контрагентами по возможности осуществляется контроль над обоснованностью, соразмерностью вознаграждения агентов, советников и других посредников, а также его адекватности реальным и законным услугам и соблюдению установленного легального порядка выплаты.

Является недопустимым для компании, реализующей антикоррупционную политику, использование обещаний, предложений, передачи или получения лично или через посредников какой-либо неправомерной выгоды или преимущества любому руководителю, должностному лицу или сотруднику другой компании за его действие или бездействие в нарушение установленных обязанностей.

Прозрачные и открытые процедуры закупок.

Компании производят закупки товаров, работ и услуг на основе принципов прозрачности, конкуренции и объективных критериев принятия решений и при этом:

- осуществляют публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах, о заключении контрактов, чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления заявок;

- публикуют правила проведения торгов, заблаговременно определяют условия участия в торгах, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов;

- используют в качестве приоритетного способа осуществления закупок товаров, работ и услуг открытые формы торгов и иных закупочных процедур;

- создают систему внутреннего контроля за закупками, используют правовые механизмы административного обжалования, оспаривания и других средств правовой защиты в случае несоблюдения правил проведения закупок;

- реализуют меры в отношении персонала, ответственного за закупки, в частности предусматривают требование о декларировании конфликта интересов, контролируют соблюдение требований к профессиональной подготовке и др.

Большую работу проводит такая организация малого бизнеса, как "Опора России". В ее исполнительной дирекции есть бюро по надзору за соблюдением прав предпринимателей, которое обобщает материалы об антикоррупционных ситуациях и действиях, готовит и публикует обзоры "Опоры России", активно участвует в экспертизе законопроектов и в обсуждении хода реализации федеральных законов и законов субъектов РФ.

Еще один канал влияния - деятельность правозащитных организаций и адвокатских структур. Кроме оказания юридической помощи в защите прав граждан и юридических лиц, полезны памятки-брошюры на тему "Как защитить себя от коррупции". Тем самым повышается уровень правовых знаний в данной сфере.

И все же наблюдается много проявлений правового нигилизма и отчуждения от права. Забвение публичных ценностей и интересов порождает корыстные мотивы, влекущие за собой противоправные действия. Думается, внимания саморегулируемых организаций и бизнес-объединений, контрольно-надзорных органов заслуживают явления "теневого", или неформального, права. Оно как бы покрывает содержание коррупционных сделок. Приведем данные исследований.


Неформальные платежи в больнице ┌───────────────────────────────────────┐

или поликлинике за лечение или └───────────────────────────────────────┘

за получение справок . . . . . . . . .

. . . . . . . . .

Взятка сотруднику ГИБДД или ┌───────────────────────────┐ . . .

неформальная плата за техосмотр └───────────────────────────┘ . . .

. . . . . . . . .

Неформальные платежи, чтобы ┌──────────────────────────┐ . . .

устроить ребенка в школу или └──────────────────────────┘ . . .

детский сад . . . . . . . . .

. . . . . . . . .

Коррупция в вузах (поступление, ┌──────────────┐ . . . . .

сдача сессии, получение диплома) └──────────────┘ . . . . .

. . . . . . . . .

Взятки за получение документов ┌──────────────┐ . . . . .

или справок └──────────────┘ . . . . .

. . . . . . . . .

Нецелевое расходование ┌────────────┐ . . . . . .

средств ЖКХ └────────────┘ . . . . . .

. . . . . . . . .

Взятки в военкомате, ┌───────┐ . . . . . . .

чтобы "откосить" от армии └───────┘ . . . . . . .

. . . . . . . . .

Коррупция в судебной системе/ ┌────┐ . . . . . . .

взятки судьям └────┘ . . . . . . .

. . . . . . . . .

Вымогательство чиновников по ┌────┐ . . . . . . .

отношению к представителям └────┘ . . . . . . .

бизнеса . . . . . . . . .

┌───┐. . . . . . . .

Взятки на таможне └───┘. . . . . . . .

. . . . . . . . .

Откаты при проведении госзакупок ┌──┐ . . . . . . . .

└──┘ . . . . . . . .

Нелегальная продажа . . . . . . . . .

госсобственности ┌──┐ . . . . . . . .

└──┘ . . . . . . . .

Взятки прокурору или следователю . . . . . . . . .

за закрытие дела ┌─┐ . . . . . . . .

└─┘ . . . . . . . .

0 2 4 6 8 10 12 14 16
Рейтинг "популярности" неформальных коррупционных сделок

в Российской Федерации


По данным исследования "Евробарометр в России", проведенного Центром социологических исследований РАНХиГС под руководством Виктора Вахштайна, уровень коррупции у нас в 1,5 - 2 раза выше, чем в странах Европейского союза.

См. также: Гусенкова Юлия Александровна. Недействительность сделки, совершенной с целью, противоправной основам правопорядка и нравственности. Автореферат канд. юрид. наук. Москва, 2013.

Налицо фактор квазилегальности, требующий обнаружения и устранения. Сходными являются факторы квазилоббизма, проявляющиеся в процессе подготовки и принятия правовых актов. Здесь пружиной являются корпоративные и частные интересы, противоречащие государственным и общественным интересам. Партии и их фракции в законодательном органе должны быть более строгими в оценке оснований правовых решений.

Таким образом, вопросы правосознания и правомерного поведения должны быть в фокусе деятельности институтов гражданского общества. И тогда коррупционные риски можно предотвратить на ранних стадиях их возникновения. Коррупция будет обессилена.





Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница