Международная туристская Академия М. Б. Биржаков Правовое регулирование туристской деятельности


Предложения по саморегулированию в туристской деятельности



страница34/54
Дата31.07.2016
Размер7.18 Mb.
ТипКнига
1   ...   30   31   32   33   34   35   36   37   ...   54

Предложения по саморегулированию в туристской деятельности

Предпосылки к переходу на саморегулирования


Сегодня в туристской отрасли России актуальны и поэтапно формируются новые механизмы регулирования отношений в сообществе организаторов туризма и туристов. Правовое регулирование туристской деятельности постепенно обретает черты цивилизованных отношений. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что институт финансового обеспечения туроператора, как инструмент монополизации туристской отрасли, сформированный в 2007 г., не состоялся и даже не совершаются законодательные попытки его реформирования.

Основные положения этой системы не защищают в должной мере права потребителей. Сам процесс реформирования тормозится, основные предложения по формированию финансового обеспечения крупных туроператоров адекватные их финансовому обороту и реальному риску не находят поддержки у власть и деньги имущих, да и страховая отрасль не готова к принятию столь масштабных рисков и миллиардных страховых лимитов, не говоря уже о нереальности банковских гарантий таких размеров. Все заявления о чиновников и глобальных переменах увеличения финансовых гарантий разбились о неспособность страховой отрасли к восприятию столь крупных рисков. Турист остался наедине с авантюристами от туризма и эффективных защитных мер не предложено.

Но риск коллапса в отрасли существует. Российская туристская отрасль существует всего 15 лет, а туристская отрасль на принципах модели Томаса Кука в западноевропейских развитых стран — около 160 лет (или более реально или приземленно — свыше 50 лет). В мировой практике туризма сформированы и апробированы долголетней практикой институты защиты рынка туроператоров и турагентов и потребителя. Поэтому попытки туристской отрасли России «идти своим путем», или быстро перешагнуть этапы развития, как показывает практика, малоперспективны.

Тем не менее, в России туристская отрасль идет «своим тернистым путем», пытаясь перешагнуть время и в угоду монополистическим устремлениям узкого круга крупных туроператоров, стремящимся любыми способами захватить рынок, вступить в современность прямым уменьшением численности туроператоров без формирования ясных принципов деятельности организаторов туризма и честной справедливой практики без ущемления интересов рядового массового потребителя в угоду монополистическим интересам крупных игроков рынка.

Это ясно подтверждают события IV кв. 2010 г., когда 8 тыс. туристов были лишены оплаченного ими отдыха по вине туроператора «Капитал–тур» (Москва), а месяцем ранее — и туроператора «Трансбизнеслайн» (Санкт-Петербург). Перспективы компенсации ущерба, понесенного туристами весьма туманны, поскольку размер ущерба туристов существенно (в десятки раз) превышает размер финансового обеспечения — лимита страховой суммы по договорам страхования гражданской ответственности этих фирм. Так, суммарный лимит страхования трех фирм, образующих компанию «Капитал-тур», составляет 190 млн руб. в страховой компании «Инногарант», а долги фирмы перед партнерами и потребителями (туристами) превышают 1,4 млрд рублей и 100 млн USD.

Причем в феврале 2011 года туроператору «Капитал-тур» было в суде отказано в признании банкротства по мотиву наличия достаточности активов для расчета с кредиторами, но потом было достигнуто соглашение о банкротстве фирмы. Теоретически признается банкротом только страховая компания, которая, приняв риск, в реалиях оказалась не в состоянии выплатить даже 190 млн рублей убытка потребителей. Укажем, что из 8,5 тыс. потребителей-туристов, которые понесли ущерб от деятельности туроператора «Капитал-тур», только 2,5 тыс. подали иски на самого туроператора, остальные 5 или 6 тысяч предъявили иски турагентам этой компании, которые приняли убытки на себя. Следует отметить, что значимую часть ущерба, оцениваемого по самым оптимистичным прогнозам в 60–70 млн. рублей, нанесенного потребителю воспримут именно турагентства, опрометчиво принявшие хлопоты по реализации «туристского продукта» туроператора «Капитал-тур» и производивших реализацию туристского продукта по схеме «по поручению туроператора и от своего имени». Т.е. брали всю ответственность на себя.

Корме того, даже туристский продукт, защищенный финансовым обеспечением туроператора, имеет априори ущербную защиту в размере меньше реальной стоимости, уплаченной туристом за туристский продукт, покупаемый в туристском агентстве (по поручению туроператора за счет туроператора или по поручению туроператора и от имени турагента).

В любом раскладе, когда туристу продается не собственный туристский продукт, а заимствованный для реализации туристу у третьего лица (туроператора), стоимость этого продукта в рознице существенно выше оптовой покупки. Следует учесть, что на практике обычно крупные туроператоры, особенно московские, устанавливают агентскую комиссию или агентское вознаграждение турагента в минимальном размере, например, один доллар (?!), т.е. тридцать рублей. Одновременно они не устанавливают ограничений за конечную стоимость реализуемого туристского продукта, которую покупает турист или заказчик.

Таким образом, свои расходы (на содержание агентства и прибыль, а также расходы на продвижение туристского продукта90) турагент должен (вынужден) покрывать за счет повышения цены тура. Однако по факту величина этой наценки не входит в сумму покрываемую страховкой гражданской ответственности туроператора (аналогично и для банковской гарантии) для данного туристского продукта.

Об этом факте турист-потребитель просто не информируется, т.е. рудиментарно обманывается или туристская путевка оформляется на общую стоимость туристского продукта, ниже розничной, соответствующей оптовой. Заставить туроператора повысить агентский процент — просто не реально в сложившихся условиях. По существу, это действо призвано занизить налогооблагаемую базу в финансовом обороте туроператора, уменьшить хлопоты с отчислениями турагенту, и снизить величину стоимости туристского продукта в случае конфликта с потребителем. Эта проблема адекватна и для туроператоров, реализующих чужой туристский продукт, т.е. выступающих турагентом, и собственно турагентов. Сугубо теоретически, решение этой проблемы может быть решено регламентацией минимального агентского процента в Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта.

Такой оборот событий в туристской отрасли вызывает резко негативную реакцию как организаторов туризма и потребительского сегмента рынка. В связи с этим рассматриваются прогрессивные модели правовых отношений в сфере государственного регулирования туризма на основе института саморегулируемых организаций для туроператоров и турагентов. Причем, для последних (т.е. турагентов), возможно и целесообразно введение законодательно обязательности финансового обеспечения своей деятельности. И это положительно с позиций решения задачи достижения адекватной законной защиты прав потребителей.

Идея саморегулирования91


Роль государства в регулировании экономических отношений на современном этапе — создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной экономики, активизации инновационных процессов и повышения инвестиционной привлекательности экономики. Основные пути этого процесса — непосредственного регулирующего воздействия, создание стимулов для формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах самоорганизации и обеспечивающих самостоятельную выработку необходимых требований, которые отвечают профессиональным и публичным интересам. В рамках законодательных решений о выборе формы и методов регулирования той или иной сферы деятельности, государство может предоставить отрасли право на самоорганизацию. Основным условием в этом случае является требование присутствия в сообществе должной концентрации профессионалов.

Важной задачей экономической политики государства определен процесс поддержки предпринимательства, в первую очередь малого и среднего, сокращения административных барьеров на пути предпринимательства, ограничение вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и сокращение избыточного и/или недостаточно эффективного государственного регулирования. Кардинальное решение этих проблемных вопросов невозможно без применения эффективных механизмов взаимодействия между обществом, сферой предпринимательства и государством, обеспечивающих координацию усилий всех сторон, установление баланса интересов сферы предпринимательства, различных социальных групп общества при выработке и проведении социально-экономической политики. Одним из прогрессивных решений считается саморегулирование предпринимательских групп — создание профессионально ориентированных некоммерческих саморегулируемых организаций (далее СРО).

Под саморегулируемой организацией (СРО) понимается некоммерческая организация, основанная на членстве, которая создана с целью саморегулирования и объединения субъектов предпринимательской деятельности определенного вида, или на основе единства рынка произведенных услуг (товаров, работ) или отрасли производства услуг (товаров, работ). Закон устанавливает минимальное количество членов СРО и основные требования к процессу саморегулирования и индивидуальной и коллективной ответственности.

Идеология СРО – это переложение (или передача) части надзорных и контрольных функций за деятельностью субъектов в конкретной отрасли с государства на общественные организации непосредственных участников рынка. Государственные ведомства освободятся от хлопот, перестанут выполнять лишние функции, (условно) сократят количество служащих. Бюджетные расходы могут быть значительно меньше, а внимание госструктур сместилось бы в сторону контроля за результатами деятельности отрасли вместо (желаемого) надзора92 за самой деятельностью. Сегодня контрольно-надзорные функции ведомств ограничены или вовсе исключены и переданы специальным федеральным надзорным структурам (Рострахнадзор, Роспотребнадзор, Росфинандзор и другим). Предлагаемые варианты проектов поправок в федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» предусматривают их восстановление в определенном объеме, в частности для Ростуризма.

Развитие механизмов саморегулирования при введении рациональных принципов позволяет обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью – в этих условиях государство уже не обращается к обезличенному рынку или к наиболее крупным его представителям. Институт саморегулирования персонифицируют наиболее авторитетных и компетентных представителей участников рынка. Это является важной предпосылкой развития саморегулирования и создает условия для комплексного решения двух глобальных и взаимосвязанных задач:


  • формирования института квалифицированного системного оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества, повышения прозрачности отношений государства и сферы предпринимательства;

  • сужения широкого поля решений, отдаваемых на усмотрение чиновников, сокращения бюрократических барьеров и устранения условий коррупции.

Таким образом, результативность борьбы с административными барьерами во многом определяется темпами развития саморегулирования отдельных секторов экономики, тем, насколько ответственно и квалифицированно включатся СРО, объединяющие субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в процессы реформирования экономической жизни.

Институт саморегулирования предполагает наличие у СРО вполне определенного спектра задач и функций, собственно и отличающих ее от любого другого предпринимательского или профессионального объединения. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования СРО в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования, т.е., не противоречит общим требованиям к таким организациям.

В частности только институт саморегулирования помимо судебного решения дает возможность ограничения профессиональной деятельности отдельным личностям, отличившимся на ниве туристской деятельности. В частности с таким предложением о дисквалификации выступает ассоциация АТОР в отношении своего бывшего члена — учредителя (генерального директора) туроператора «Капитал-тур», деятельность которой на протяжении ряда лет неоднократно ставила отрасль в тупиковое положение, но каждый раз она реинкранирует в новом образе, в новой компании, продолжая свою авантюристическую деятельность93.

Общие принципы законодательства о саморегулируемых организациях


В 2008 г. принят федеральный закон ФЗ №315 « О саморегулируемых организациях», устанавливающий основы и ключевые моменты правового регулирования СРО. Закон принят в рамках реализации Концепции административной реформы государства. Главными мотивами принятия Закона «О саморегулируемых организациях» и введение института СРО в указанных выше видах деятельности являются:

- уменьшение влияния государства на экономику;

- устранение административных барьеров;

- возложение отдельных функций органов государства на СРО.

Закон устанавливает понятие саморегулирования, предмет саморегулирования, стандарты, правила, основные функции, права и обязанности СРО и т.д. В процессе осуществления своей деятельности СРО имеет право от своего имени оспаривать любые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти всех уровней, нарушающие права и законные интересы СРО ее членов; участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, связанным с предметом саморегулирования; вносить на рассмотрение органов государственной власти предложения по вопросам формирования и реализации государственной политики в отношении предмета саморегулирования; запрашивать в органах государственной власти и получать информацию, необходимую для выполнения СРО возложенных на нее федеральными законами функций.

Также СРО от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемых организаций, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части.

Помимо передачи ряда функций по государственному регулированию экономики на саморегулируемые организации, государство, в целях проведения эффективной и согласованной социально-экономической политики и развития государственно-частного партнерства, нуждается в специализированных организациях, которые могли бы представлять интересы субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, выражать их согласованную позицию и участвовать в реализации программ и проектов.

Для этого Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" уполномочивает СРО на такие функции, как представление интересов членов СРО в их отношениях с органами власти, участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов, направление в органы власти Российской Федерации заключения о результатах проводимых независимых экспертиз данных проектов нормативных правовых актов и т.д.

По данным доклада Минэкономразвития РФ94 сегодня в России функционируют более 670 СРО обязательного участия, действующих в различных сферах экономической деятельности, а также 138 СРО с добровольным участием. Без участия в отраслевой СРО — субъекту хозяйствования невозможно легитимно осуществлять деятельность в указанной сфере, например, в строительстве и проектных работах в связи с ним. Установлены требования образованию таких СРО, организационно-правовые формы некоммерческих организаций, формат и функции компенсационных фондов.

Для отраслевых СРО принято особое законодательство, конкретизирующее законоположения и правила функционирования. Например, ФЗ от 30.12.2008 N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», № 127-ФЗ « О несостоятельности (банкротстве)», Градостроительный Кодекс РФ, № 190-ФЗ « О кредитной кооперации», № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», № 261-ФЗ « Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», № 190-ФЗ №О теплоснабжении», № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», № 39-ФЗ « О рынке ценных бумаг», № 75-ФЗ « О негосударственных пенсионных фондах», № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», № 38-ФЗ « О рекламе», № 215-ФЗ №О жилищных накопительных кооперативах», № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедура медитации)», № 316-ФЗ «О патентных поверенных».

Подавляющая часть законодательства предусматривает обязательное участие организации в СРО для осуществления данного вида деятельности. Например, аудиторская, кредитная, оценочная, ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, деятельность в области энергетического оборудования, теплоснабжение. В ряде других такая возможность предусмотрена, но участие в СРО не является обязательным. Особо следует указать нотариат и адвокатуру, где участие в особых профессиональных объединениях регламентировано, но эти объединения не имею статуса СРО.

Таким образом, применение механизмов СРО в различной форме с учетом отраслевых особенностей является распространенным подходом к регулированию отдельных рынков в РФ. СРО представляет сегодня отдельный и активно действующий институт, позволяющий в определенной мере сократить прямое участие государства в регулировании экономических отношений, а также предотвратить проникновение на рынки недостаточно квалифицированных и недобросовестных игроков и улучшить эффективность правовых методов и механизмов защиты прав потребителей.

Законами определены основные существенные признаки СРО:

- достаточной представительности субъектов предпринимательства (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100);

- наличие стандартов или общих правил осуществления участниками СРО предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения или применения, а также контроль за их исполнением членами СРО;

- применение механизмов имущественной ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам.

Законодательство Российской Федерации, помимо «базового» Федерального закона «О саморегулируемых организациях», допускающего возможность создания СРО в любых отраслях экономической (предпринимательской и профессиональной) деятельности, содержит целый ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах. Сферы, для которых отдельными отраслевыми законами установлены специфические требования к СРО, могут быть сгруппированы следующим образом:


  1. Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в саморегулируемых организациях, в том числе, деятельность арбитражных управляющих, аудиторская деятельность, кредитная кооперация, оценочная деятельность, деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, деятельность в области энергетического обследования, теплоснабжение.

  2. Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания саморегулируемых организаций, но членство в таких организациях не является обязательным, в том числе, профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг, деятельность негосударственных пенсионных фондов, кадастровая деятельность, рекламная деятельность, деятельность жилищных накопительных кооперативов, деятельность патентных поверенных, деятельность посредников по урегулированию споров (медиация).

Имеется положительная практика создания СРО в сообществе строительных организаций, аудиторов и других. Однако, каждая отрасль имеет свои специфические принципы и условия функционирования и требует формирования и принятия особого законодательства, учитывающего особенные отношения участников и потребителей и принципы защиты их прав. Так, для строительных СРО принят особый федеральный закон (ФЗ № 148 от 22 июля 2008 г.) и ряд других законодательных и нормативных актов, регламентирующих деятельность СРО. Для других отраслей — предметные особенности отраслевых СРО учтены в федеральных законах по принадлежности.

Совокупная численность зарегистрированных в Российской Федерации СРО по состоянию95 на 1 ноября 2010 г. составляла 634 организации, из них 513 организаций действовали в отраслях, в которых требование к членству в СРО является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. В свою очередь, 419 из указанных СРО обязательной сферы приходятся на строительный комплекс, т.е., объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства.

В сфере строительства и аудита приняты особые модели саморегулирования, имеющие некоторые расхождения с общими принципами федерального закона «О саморегулируемых организациях», учитывающие отраслевые особенности.

Модель саморегулирования в сфере туризма


Рассматривая вопросы создания СРО в туризме в целом и туристской деятельности96, актуально сформулировать основные особенные требования к СРО в сфере туризма, которые предлагается положить в основу поправок и дополнений в федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

Априори следует утвердиться в целевом назначении затеи введения СРО в туризме — безусловно, это зашита прав потребителей от рисков как внешнего так и внутреннего воздействия, которые наносят материальный ущерб и упущенную выгоду, а также моральный ущерб, а также оказывают влияние на уровень безопасности туристов в поездке. Все другие и любые цели и помыслы являются вторичными.



м


Туристская услуга и туристский продукт


Прежде всего, следует уточнить предмет защиты прав потребителей, а именно что такое туристская услуга и состав (ареал) туристских услуг.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» целиком и полностью ориентирован на туристский продукт, имеющий узкое толкование по составу видов туристской деятельности и услуг. Туристский продукт согласно положениям ст. 1 — предмет деятельности туроператоров и турагентов. Только туристский продукт подлежит защите средствами и методами института финансового обеспечения туроператора. Туристские услуги вне рамок туристского продукта защиты финансовым обеспечением не имеют априори.

Турагент, хотя и оперирует туристским продуктом на этапе его реализации потребителю, но не участвует в формировании финансового обеспечения и не несет никакой финансовой ответственности перед потребителем или туроператором (если только не будет доказана судом его непосредственная вина и степень умысла в этих виновных действиях), хотя является субъектом посредничества, в том числе на этапе перечисления средств, полученных от потребителя за туристский продукт, к туроператору.

Возникает весьма вероятный риск не передачи денег, полученных турагентом от потребителя к туроператору. Это могут быть рудиментарные причины кражи или мошенничества, или субъективных причин риска финансового менеджмента (банкротства предприятия, проблем перечисления через банковскую систему, блокирование расчетных счетов и иные).

Следует расширить понятийное содержание ассортимента услуг, подлежащих финансовому обеспечению. А можно (и нужно по существу) рассматривать вопрос шире — ассортимент туристских услуг — туристский продукт, комплексные туристские услуги, не образующие туристский продукт по его основным признакам97, а также отдельные туристские услуги в части организации туризма. Введение финансового обеспечения для защиты потребителя в этом ареале услуг туроператоров, турагентов и иных туристских предприятий98, существенно повысит уровень защиты имущественных интересов потребителя. Во вторых, следует вести базовый принцип консолидированного (коллективного) финансового обеспечения посредством договора страхования гражданской ответственности для сферы деятельности турагентов и туристских предприятий, которое от своих членов и по их поручению будет выставлять СРО, в которой они участвуют. Консолидация средств финансового обеспечения посредством банковской гарантии не представляется возможным.


Каталог: knowledge -> files
files -> Закат либерального капитализма Независимая газета Ученые предлагают бизнесу победные стратегии на период рецессии
files -> Курс лекций учебной дисциплины «Человек и его потребности»
files -> Учебное пособие для изучения курса гостиничный и ресторанный сервис для студентов всех видов обучения специальности социально-культурный сервис и туризм
files -> Курс лекций учебной дисциплины «Культуры и туризм»
files -> Лекция №14 социальное государство 14 Этимология 14 Признаки социального государства 15
files -> Методические указания по проведению семинарских занятий для студентов всех форм обучения


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   30   31   32   33   34   35   36   37   ...   54


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница