Исх. №17 от 26. 04. 2005 г. Адвокату Ростовской коллегии адвокатов



Скачать 138.64 Kb.
Дата01.08.2016
Размер138.64 Kb.

Исх. № 17 от 26.04.2005 г. Адвокату Ростовской коллегии

адвокатов «Аргумент»
г-же Светлицкой Е.В.
Ответ на запрос об отнесении АЗС

к опасным производственным объектам.


Уважаемая Елена Владимировна!
Я, Сергиенко Григорий Павлович, 1949 г.р., паспорт серии 45 04 № 108762, выдан 17.09.2002 года ОВД «Лианозово» г. Москвы. С 01.07.1997 года по н.вр. являюсь исполнительным директором Московской топливной ассоциации (некоммерческое объединение владельцев автозаправочных станций г. Москвы) и с 28.05.1999 года, по совместительству, исполнительным директором Российского топливного союза (некоммерческое федеральное объединение 30 региональных ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств владельцев АЗС). Образование высшее по специальности «противопожарная техника и безопасность». С 01.10.1968 г. по 01.07.1997 года проходил службу на различных должностях в системе пожарной охраны МВД СССР и МВД России. Последняя должность - заместитель начальника Управления Государственной противопожарной службы ГУВД г. Москвы по осуществлению функций государственного пожарного надзора. Имею 6- летний опыт внештатной экспертной деятельности с непосредственным участием в судебных заседаниях.

Мне задан вопрос: «Подпадает под понятие «эксплуатация пожароопасного производственного объекта» в свете положений п.1 ст.17 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», деятельность индивидуального предпринимателя, осуществляющего розничную торговлю нефтепродуктами на отдельно стоящей автозаправочной станции (АЗС), имеющего лицензию на хранение нефти, газа и продуктов их переработки и требует ли такая деятельность получения лицензии в связи с эксплуатацией пожароопасного производственного объекта. В каких случаях деятельность АЗС может рассматриваться, как опасный производственный объект, на который нужна лицензия?».

В порядке ответа на поставленный вопрос полагаю необходимым изложить следующее. Согласно части 3 пункта 1 статьи 2 ГК РФ «Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке».

Регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в государственном реестре осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее Федеральный закон № 129-ФЗ) и постановлением Правительства РФ от 19.07.2002 г.№438. Вид предпринимательской деятельности, которым намерено заниматься по своей инициативе юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, определяется при государственной регистрации в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2001 г. (ОКВЭД), действующим с 01.01.2003 г. в соответствии с Постановлением Госстандарта от 6.11.2001 г. № 454-ст (до 01.012003 г. ОК 004-93(ОКДП). В ОКВЭД не содержится такой вид экономической деятельности, как «эксплуатация пожароопасных производственных объектов». Соответственно, и в деловом обороте не существует юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заявивших по своей инициативе этот вид деятельности в учредительных документах, зарегистрированных в государственном реестре и непосредственно осуществляющих предпринимательскую деятельность по "эксплуатации пожароопасных производственных объектов" с целью извлечения прибыли. Указанное определение в трактовке части 3 пункта 1 статьи 2 ГК РФ не является видом предпринимательской деятельности, так как не имеет конечной экономической цели в виде прибыли и не является услугой.

В соответствии с порядком государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, установленным вышеуказанными законодательными и нормативными правовыми документами, на АЗС осуществляется в целях извлечения прибыли экономическая «деятельность по розничной торговле моторным топливом(код по ОКВЭД 50.50)», лицензирование которой в настоящее время Федеральным законом № 128-ФЗ не предусмотрено.

В соответствии со статьей 1 ГК РФ «Гражданские права могут быть ограничены на основании Федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

До принятия Федеральным Собранием РФ 8 августа 2001 года новой редакции Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее Федеральный закон № 128-ФЗ) лицензированию подлежала однозначно воспринимаемая государственными надзорными и правоохранительными органами, а также и субъектами топливного рынка «деятельность по содержанию и эксплуатации автозаправочных станций». Новой редакцией Федерального закона № 128-ФЗ вместо упраздненного этого вида предпринимательской деятельности были введены подлежащие лицензированию три новых (реализация нефти, газа и продуктов их переработки; хранение нефти, газа и продуктов их переработки; эксплуатация пожароопасных производственных объектов), имеющие прямое или косвенное отношение к деятельности по эксплуатации АЗС. Правительством России в развитие новой редакции Федерального закона № 128-ФЗ изданы постановления: от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности»; от 14 августа 2002 г. № 595 «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов». Аналогичным постановлением от 28 августа 2002 г. № 637 «О лицензировании деятельности в области электрических и тепловых сетей, транспортировки, хранения, переработки и реализации нефти, газа и продуктов их переработки» также утверждены положения о лицензировании перечисленных видов предпринимательской деятельности. Пунктом 2 этого постановления подтверждена правомочность ранее выданных лицензий на «деятельность по содержанию и эксплуатации АЗС» до окончания срока их действия.

После издания указанных постановлений лицензирование предпринимательской деятельности владельцев АЗС осуществлялось бывшим Минэнерго РФ на основании «Положения о лицензировании деятельности по реализации нефти газа и продуктов их переработки». В целом правовых противоречий между владельцами АЗС и государственными органами при применении такого порядка лицензирования не возникало. В период его действия региональные подразделения Госэнергонадзора бывшего Минэнерго РФ не требовали от владельцев АЗС одновременного получения лицензий на осуществление предпринимательской деятельности по хранению нефти, газа и продуктов ее переработки на основании действующего «Положения о лицензировании деятельности по хранению нефти, газа и продуктов их переработки».

Принятым 9 декабря 2002 г. Федеральным законом № 164-ФЗ Федеральное Собрание РФ внесло поправки в Федеральный закон № 128-ФЗ. Основываясь на положениях ст. 4 Федерального закона № 128-ФЗ, из числа лицензируемых видов с 14 декабря 2002 года исключена «деятельность по реализации нефти, газа и продуктов их переработки», так как данный вид деятельности может регулироваться государством иными мерами, т.е. в порядке уже осуществляемых функций государственного надзора. Основным доводом в пользу упразднения этого вида деятельности явилась возникшая для производственных предприятий нефтегазовой отрасли обязанность получать две лицензии фактически на один и тот же вид деятельности: как на реализацию нефти, газа и продуктов их переработки, так и на эксплуатацию опасных производственных объектов.

Лишившись, в связи с этим, законных оснований для лицензирования «деятельности по реализации нефти, газа и продуктов их переработки», региональные подразделения Госэнергонадзора бывшего Минэнерго РФ, расширительно трактуя «Положение о лицензировании деятельности по хранению нефти, газа и продуктов их переработки», начали неправомерно требовать от владельцев АЗС оформления лицензий на деятельность по хранению нефтепродуктов. При этом не принимались во внимание те обстоятельства, что хранение нефтепродуктов на автозаправочных станциях является самостоятельным видом предпринимательской деятельности и подлежит соответствующей государственной регистрации, а владельцы АЗС не осуществляют ее с целью получения прибыли. Кроме того, у многих из них уже имелись продолжающие действовать, как отмечено выше, лицензии на «деятельность по содержанию и эксплуатации АЗС».

Следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 887 ГК РФ предпринимательская деятельность по хранению осуществляется только на основании договора, заключенного в письменной форме. По заключению Минэкономразвития РФ (исх. № 04-126 от 06.02.2003 г), на которое Правительством РФ возложены функции координатора в области правового регулирования системы лицензирования, текущее хранение моторного топлива в емкостях АЗС для обеспечения собственных нужд не является предпринимательской деятельностью и не подлежит лицензированию. Правомерность такого заключения дважды подтверждена Генеральной прокуратурой РФ (исх. № 7/3-1171-03 от 01.08.2003г. и 7/3-1171-03 от 02.09.2004 г.). Однако значительное количество предпринимателей-владельцев АЗС, в том числе и нефтяные компании, поддавшись административному давлению Госэнергонадзора, до 2004 г. осуществлявшего государственные надзорные функции за деятельностью АЗС, вынуждены были получить в бывшем Минэнерго РФ лицензии на предпринимательскую деятельность по "хранению нефти, газа и продуктов их переработки", также продолжающие действовать и в настоящее время.

Полагая такие требования неправомерными, Российский топливный союз при поддержке Минэкономразвития РФ в течение 2003-2004 г.г. предпринял ряд мер по защите интересов владельцев АЗС при исполнении законодательства о лицензировании, подвергавшихся административному давлению со стороны надзорных и правоохранительных органов. Выработанные в итоге доводы и заключения были использованы предпринимателями в качестве доказательств в ходе судебных споров по административным делам, возбуждаемых правоохранительными органами по основаниям статьи 14.1 КоАП РФ и способствовали установлению Арбитражными Судами РФ единообразного применения к владельцам АЗС законодательства о лицензировании в отношении «деятельности по хранению нефти, газа и продуктов их переработки».

Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации своим определением № 12374/04 от 09.12.2004 года об отказе в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решений и постановлений аппеляционных и кассационных инстанций Арбитражных судов по делу № А57-20ад/04-5 по иску прокуратуры Ленинского района г. Саратова о привлечении ООО «Стрела-С» к административной ответственности на основании статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской «деятельности без лицензии на хранение нефти, газа и продуктов их переработки» подтвердил неправомерность предъявляемых требований правоохранительных органов о необходимости получения указанных лицензий.

Одновременно руководители региональных подразделений МЧС РФ, прокуратуры и МВД России, основываясь на собственных толкованиях законодательства и иных нормативных правовых документов в области лицензирования, понуждают руководителей фирм-владельцев АЗС к получению лицензий на осуществление деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Основанием для предъявления таких требований, по их представлению, является Постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.2002 года № 595 «Об утверждении положения о лицензировании деятельности пожароопасных производственных объектов» (далее «Положение…»), под юрисдикцию которого по формальным признакам (наличие в обращении легковоспламеняющихся и горючих жидкостей) якобы подпадает деятельность АЗС. Данное «Положение…» разработано МЧС РФ совместно с бывшим Госгортехнадзором РФ (в настоящее время Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору) (Ростехнадзор РФ) в развитие, помимо уже названного Федерального закона № 128-ФЗ, еще и на основании Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее Федеральный закон № 116-ФЗ). В Федеральном законе № 116-ФЗ, а также в изданных на его основании Ростехнадзором РФ соответствующих нормативных правовых документах установлены порядок идентификации «опасных производственных объектов», регистрации их в государственном реестре опасных производственных объектов и осуществления государственного надзора за обеспечением их безопасности.

Так, согласно Приложениям № 1 и № 2 к Федеральному закону № 116-ФЗ и п. 8 приложения 1 к «Методическим рекомендациям по осуществлению идентификации опасных производственных объектов (РД 03-616-03)», утвержденных приказом Госгортехнадзора от 19.06.2003 г. № 138 (с изменениями от 4 мая 2004 г.), из всего имущественного комплекса АЗС на основании данных проекта на строительство может быть идентифицирована и отнесена к «опасным производственным объектам» только группа резервуаров и сливо-наливных устройств при условии одновременного нахождения в них 200 и более тонн легковоспламеняющихся и горючих жидкостей (нефтепродуктов). Только в этом случае на АЗС с указанными характеристиками могут быть распространены ограничения по условиям эксплуатации в соответствии с Федеральным законом №116-ФЗ, а именно: необходимость регистрации в государственном реестре «опасных производственных объектов» (ст.2); соблюдение особого порядка лицензирования и надзора за безопасной эксплуатацией (ст.5,6,9); проведение экспертизы проектной документации и порядка ее утверждения (ст. 8,13); обеспечение мер по предотвращению проникновения на опасный производственный объект посторонних лиц (ст.9); наличие декларации промышленной безопасности (ст.14).

В связи с тем, что на абсолютном большинстве АЗС одновременно не используются 200 и более тонн моторного топлива, а также с учетом специфики их эксплуатации (размещение непосредственно в городской застройке и даже встраивание в общественные здания; свободный доступ на территорию; присутствие на территории наряду с обслуживающим персоналом неорганизованных посетителей; наличие на одной территории магазинов, кафе, объектов технического сервиса, и т.д.), они не идентифицируются в качестве «опасных производственных объектов» и не подпадают на этом основании под регулирующее действие Федерального закона № 116-ФЗ. Такой вывод неоднократно подтвержден мотивированными ответами Ростехнадзора РФ (исх. № АС-04-35/189 от 19.03.03г., №11-12/996 от 08.04.05г.), на запросы предпринимателей о правомерности отнесения АЗС представителями МЧС РФ и правоохранительных органов к «опасным производственным объектам» и предъявлением требований в части одновременного оформления лицензий на осуществление деятельности по «эксплуатации пожароопасных производственных объектов» и «взрывоопасных производственных объектов».

Упомянутым выше подзаконным «Положением…» по аналогии с Федеральным законом № 116-ФЗ дополнительно введено в деловой оборот понятие «пожароопасный производственный объект». К таковым относятся объекты, на которых "используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыли и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом".

В соответствии со статьей 1 ГК РФ «Гражданские права могут быть ограничены на основании Федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Однако, приведенное определение «пожароопасного производственного объекта», а также количественные критерии или конкретные перечни субъектов предпринимательской деятельности, подлежащих отнесению к таковым объектам в целях применения к ним ограничений в виде лицензирования их деятельности, Федеральным законом не установлены. Отсутствуют также нормативные правовые документы, регламентирующие порядок идентификации «пожароопасных производственных объектов" с целью последующего применения к ним соответствующих ограничений по условиям эксплуатации.

В отсутствие установленного порядка идентификации и в соответствии с произвольным толкованием МЧС РФ и правоохранительными органами вышеуказанного определения, к «пожароопасным производственным объектам» по аналогии с АЗС можно отнести и потребовать получения соответствующих лицензий, например, на деятельность по эксплуатации торговых предприятий по реализации ликеро-водочных изделий, лако-красочной продукции или аэрозолей (хранение горючих жидкостей), библиотеки, склада, офиса и т.д. (наличие твердых горючих веществ и материалов), а также любого автотранспортного средства, в топливном баке которого имеется моторное топливо. Однако из всего перечня потенциально возможных «пожароопасных производственных объектов» МЧС РФ и правоохранительные органы в инициативном порядке к таковым относит только АЗС и к их владельцам предъявляет требования о лицензировании их деятельности.

В отличие от содержащегося в Федеральном законе № 116-ФЗ определения «опасный производственный объект», определение «пожароопасный производственный объект» Федеральным законом № 128-ФЗ не установлено и не делегировано такое право Правительству РФ. Неограниченное расширение правоохранительными органами области применения определения «пожароопасный производственный объект» и использование на его основании мер административного и уголовного преследования противоречит статье 1 ГК РФ.

В сложившейся практике обеспечение основных мер безопасности АЗС не регулируется Федеральным законом № 116-ФЗ и изданными на его основе нормативными правовыми документами. При строительстве и реконструкции АЗС к проектной документации, осуществлению строительно-монтажных работ, а также приемке в эксплуатацию соответствующие требования как к «опасному производственному объекту» государственным органом, специально уполномоченным в области промышленной безопасности (Ростехнадзор РФ), не предъявляются. Соответствующие правила, устанавливающие требования по эксплуатации АЗС в качестве «опасного производственного объекта», Ростехнадзором РФ не установлены.

Автозаправочная станция, как объект предпринимательской деятельности, осуществляемой и зарегистрированной в соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ, используется для экономической деятельности по «розничной торговле моторным топливом» (бензин, дизтопливо, смазочные масла, эксплуатационные жидкости), являющихся легковоспламеняющимися и горючими жидкостями. На этом основании отнесение АЗС к пожароопасным объектам не подвергается сомнению. Применительно к определению АЗС как "пожароопасного объекта" государственное регулирование мер безопасности на стадиях размещения, проектирования, строительства, приемки и последующей эксплуатации осуществляются органами МЧС в порядке реализации функций государственного пожарного надзора в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и изданными на его основании нормативными правовыми документами (НПБ 111-98* «Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности»), а также разделом 16 «Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)», утвержденных приказом МЧС России от 18.06.03 № 4838.

С учетом этого, использование системы лицензирования в качестве дополнительной меры государственного регулирования «деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов» является фактическим дублированием надзорных функций, что противоречит ст. 4 Федерального закона № 128-ФЗ, так как «…лицензирование является исключительной мерой государственного регулирования и используется только в тех случаях, когда такое регулирование не может осуществляться другими методами».

Общие выводы и ответы на поставленные вопросы:


  1. В соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 2 ГК РФ "эксплуатация пожароопасных производственных объектов" не является видом предпринимательской деятельности, так как не имеет конечной экономической цели в виде прибыли и не является услугой.

  2. В соответствии с порядком регистрации в государственном реестре видов предпринимательской деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, установленным Федеральным законом № 129-ФЗ, владельцы АЗС осуществляют экономическую «деятельность по розничной торговле моторным топливом». Федеральным законом № 164-ФЗ от 9 декабря 2002 г. из перечня лицензируемых видов деятельности, предусмотренных Федеральным законом № 128-ФЗ, исключена «деятельность по реализации нефти, газа и продуктов их переработки». Таким образом, «деятельность по розничной торговле моторным топливом», осуществляемая владельцами АЗС, в настоящее время не лицензируется.

  3. Автозаправочная станция, на которой осуществляется предпринимательская «деятельность по розничной торговле моторным топливом», не идентифицируется в соответствии с установленным порядком в качестве «опасного производственного объекта» и на нее не распространяется действие Федерального закона № 116-ФЗ.

  4. Используемые на АЗС при осуществлении предпринимательской деятельности по «розничной торговле моторным топливом» (бензин, дизтопливо, смазочные масла, эксплуатационные жидкости) являются легковоспламеняющимися и горючими жидкостями. На этом основании АЗС является "пожароопасным объектом". Государственное регулирование обеспечением безопасности на стадиях размещения, проектирования, строительства, приемки и последующей эксплуатации АЗС осуществляется органами МЧС в порядке реализации функций государственного пожарного надзора в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и изданными на его основании нормативными правовыми документами (НПБ 111-98* «Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности»), а также разделом 16 «Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)», утвержденных приказом МЧС России от 18.06.03 № 4838.

Исполнительный директор МТА Г.П.Сергиенко






Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница