Законодательство о поставках товаров для государственных нужд, в том числе для нужд обороны




Скачать 190.08 Kb.
Дата10.03.2016
Размер190.08 Kb.
Зарубежное законодательство о поставках товаров для государственных нужд, в том числе для нужд обороны

Зданович Ю.А., старший офицер Минобороны России, Kandidat888@mail.ru

Статья посвящена изучению зарубежного законодательства, регламентирующего порядок поставок товаров для государственных нужд, в том числе для нужд обороны. Выделены основные принципы государственных закупок, сформулированы основные цели закупок, изучены достоинства и недостатки порядка поставок товаров для государственных (в том числе оборонных) нужд, закрепленного в зарубежном законодательстве.

Ключевые слова: Система закупок в зарубежном законодательстве. Категории законов. Основные принципы государственных закупок. Базовые принципы закупок.
Foreign legislation on the supply of goods for state needs, including for defense

Yuri Zdanowicz. Russian Defense Ministry. A senior officer, Kandidat888@mail.ru

Paper is devoted to the study of international law governing the supply of goods for state needs, including for defense purposes. Highlights the main principles of public procurement, state the main purpose of purchasing, studied the advantages and disadvantages of the order of delivery of goods for the government (includingdefense) needs as set out in the foreign law.

Keywords: Procurement system in the foreign law. Categories of laws. The basic principles of public procurement. Basic principles of procurement.


В период реформирования системы государственного заказа в Российской Федерации особенный интерес представляет опыт зарубежных стран по организации и проведению государственных (публичных) закупок.

Функционирование отлаженной и развитой системы государственных закупок является фактором, способствующим экономии государственных средств и исключающим искажения в механизмах рыночной экономики.

Мировая практика накопила многолетний опыт по организации и проведению закупок для государственных нужд, объектами которых являются, в том числе и военное оборудование и имущество.

В странах Западной Европы и Америки государство не рассматривается как отдельный экономический субъект, имеющий собственные нужды, отличные от потребностей общества. Закупки нужны не самому государству, а всему обществу, для защиты и обеспечения интересов которого государство и существует как система властных институтов.

За рубежом наибольший опыт проведения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.

В целом система закупок на национальные нужды в США централизованная, с 1948 г. действует закрепленная в нормативном правовом порядке система закупок для правительственных (государственных) нужд. Проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой «Genneral Services Administration» – Управления общих услуг (УОУ).

В США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ. По правительственным заказам осуществляются гражданское и военное строительство, научно-исследовательские работы, поставки вооружения, новой техники военного и гражданского назначения, услуги связи, транспорта и др.1 Правительственные контракты имеют ряд особенностей в части заключения, финансового обеспечения, контрольных функций государственной администрации и др. Пентагон применяет до 50 видов правительственных контрактов.

Нормативной основой федеральной контрактной системы США является Свод законодательных актов государственного регулирования, в который американский парламент ежегодно вносит дополнения и изменения. Цель такого регулирования - преодолеть ведомственность при формировании и заключении контрактов, централизовать и, как следствие, унифицировать правовые акты, регулирующие контрактные отношения2.

Правовое регулирование данных правоотношений осуществляется как общим законодательством, так и специальным законодательством. Кроме того, большинство государственных ведомств вправе устанавливать различные правила, инструкции и формуляры. Разработано огромное количество методик проведения закупок отдельных видов товаров и стандартных форм контрактов.

На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ.

Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны США. Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в Соединенных Штатах используется особое государственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа – дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (Defense Federal Acquisition Regulation – Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и другими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.

Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council).

Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны – дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS) регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур. Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории:

– общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне.

– специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.

Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа:

– достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;

– соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;

– экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.

Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.

Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса (сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов).

В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.

В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.

Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн. контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд. долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.

Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.

Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок – не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов. Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.

Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов – публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.

Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:

– высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;

– позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контрактам и т.п.

В то же время отмечаются следующие недостатки системы:

– неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;

– недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;

– недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.

Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:

– оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;

– обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;

– соблюдение требования публичности;

– содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;

– помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.

Американский опыт был использован также при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения.

Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.

Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран – членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.

В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.

При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.

Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.

Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury).

В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).

Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).

Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.

В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:

– прозрачность (Transparency);

– открытость и доступность информации о закупках;

– подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process)

– четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;

– открытую и эффективную конкуренцию (Open and effective competition)

– недопущение дискриминации; – справедливость (Fairness)

– равные возможности для всех участников закупок.

Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.

В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров. Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ. Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.

В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.

В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.

Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика – во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, – постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.

Директивы ЕС в области государственных закупок были введены в законодательство Великобритании в виде статутов в 2006 г. (вступили в силу с 31 января 2006 г.). Это Статут N 5 "Положение о государственных контрактах" и Статут N 6 "Положение о контрактах на коммунальные услуги". Помимо этого, применяются другие нормативные правовые акты.

Главным координатором государственных закупок в Англии является Государственное казначейство. Осуществлением закупок занимаются отраслевые министерства, при этом действуют и специализированные "отраслевые" закупочные службы. Например, служба обеспечения национальной системы здравоохранения осуществляет закупки для медицинских учреждений всех уровней, включая сельские больницы, различных видов товаров и услуг, начиная от медицинского оборудования и заканчивая бытовым газом и электроэнергией. Такой подход позволяет, с одной стороны, избежать излишних расходов на содержание специалиста по закупкам в каждом из учреждений, с другой - сэкономить бюджетные средства за счет проведения конкурсов и оптовых поставок. Кроме того, снимаются серьезные логистические проблемы, так как исчезает необходимость для каждого из поставщиков самостоятельно организовывать доставку заказанных товаров в конечный пункт назначения. Вместо этого товар поставляется на региональный склад, где собираются в единое целое все заказы для конкретного получателя.3 Как уже отмечалось выше, создание специализированных закупочных структур, централизованной системы госзаказов актуально и для России.

Наиболее интересным опытом организации электронной системы госзакупок среди стран Евросоюза обладает Германия.

Федеративная Республика Германия как член ЕС обязана неукоснительно исполнять все без исключения положения европейского законодательства о государственных закупках, в противном случае велик риск принятия дисциплинарных мер со стороны Европейской комиссии и последующих разбирательств в Европейском суде. Германии удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.

Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчиками в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:

1) апелляционную – в форме независимого учреждения;

2) судебную – в форме судебного органа.

Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.

Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.

Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.

Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).

В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого» толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика.

В Японии сформирована децентрализованная система государственных закупок: выделяется нескольких уровней закупочных агентств (структурные подразделения центрального правительства, региональные агентства, организации).

Законодательством Японии предусмотрено использование трех способов закупок: открытый тендер, селективный тендер, ограниченный тендер (из одного источника). Основным способом закупок является открытый тендер.

Япония является участником Многостороннего соглашения о государственных закупках в рамках ВТО. Система законодательства Японии о государственных закупках включает Закон о бюджете как базовый закон, подзаконные акты правительства, министерств, агентств и т.п.

В Республике Беларусь к источникам правового регулирования рассматриваемых отношений относятся Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г., Закон Республики Беларусь от 24 ноября 1993 г. "О поставках для государственных нужд".

Также государственные закупки регулируются указами Президента Республики Беларусь. Так, 17 ноября 2008 г. подписан Указ Президента Республики Беларусь N 618 "О государственных закупках в Республике Беларусь". С учетом накопленного опыта проведения процедур закупок в Указе уточняется понятие государственных закупок. Определен перечень видов процедур государственных закупок. Это конкурс (открытый, закрытый, в том числе двухэтапный), запрос ценовых предложений, оформление конкурентного листа, а также закупки из одного источника.

Другим источником правового регулирования являются постановления Совета министров Республики Беларусь.

В Республике Казахстан государственные закупки осуществляются в соответствии с Законом Республики Казахстан "О государственных закупках". В соответствии с указанным Законом закупки товаров (работ, услуг) осуществляются государственными органами, государственными учреждениями, государственными предприятиями, акционерными обществами, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, и аффилированными с ними юридическими лицами. Поставщиками могут являться любые физические и юридические лица (за исключением государственных учреждений). Способами государственных закупок являются открытый и закрытый конкурсы (в том числе двухэтапные), запрос ценовых предложений, закупка из одного источника, закупка на товарных биржах.

Кроме того, к источникам правового регулирования государственных закупок в Республике Казахстан относятся Бюджетный кодекс, а также постановления Правительства Республики Казахстан.
Библиографический список:

1.Вассерблай Д. Америка наметила раскрыть стоимость планов укрепления обороны. Jane Defence weekly 10.06.2010.

2. Барри Джи Томас E.A. Внутри войны //Журнал Newsweek 12.09.2010.

3. Вассерблай Д. Пентагон пытается спасти свою силовую структуру//Jane Defence Weekly 10.08.2010.

4. ЛаГрон С. Пентагон планирует сокращение рабочих мест в рамках экономии средств измерения //Jane Defence Weekly 13.08.2010.

5.Барри Джи, Томас Е.А. В течение войны //Newsweek 12.09.2010

6. Кузнецов К. Настольная книга поставщика и закупщика. – Альпина Паблишер, 2003.



1Шамхалов Ф. Государство и экономика: власть и бизнес. М., 1999. С. 267.

2Лобанова Е., Шелемина И. Госзаказы и контракты в системе государственного регулирования // Вопросы экономики. 1991. N 7. С. 96 - 100.



3Кузнецов К.В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. М., 2003. С. 137, 138.




База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница