«Влияние парламентских выборов на политический режим постсоветских государств



страница2/9
Дата14.08.2016
Размер0.99 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9










Глава 1. Рамочные факторы, влияющие на парламентские выборы в России и Украине в 2002-2013 годах

1.1 Роль парламентов в политической системе России и Украины в 2002-2013 годах


Для характеристики политических режимов, рассматриваемых нами государств, существует необходимость создания институциональной рамки исследования, которая позволит в дальнейшем проводить анализ и сравнение. Для этого необходимо начать анализ с соотношения разделения власти между парламентом, президентом и правительством. Хороший и полный анализ отношений между президентской и парламентской ветвями власти содержится в работе Мэтью Шугарта и Джона Кэри: «Президенты и ассамблеи: конституционный дизайн и электоральная динамика”. В этой работе авторы анализируют отношения между двумя ветвями власти - президентской и парламентской, применительно к тем случаям, когда и президент, и законодательный орган обладают независимой легитимностью, т.е. выбираются населением на прямых выборах. Шугарт и Кэри на основе выработанных критериев, куда входят возможность оказывать влияние, объём и сроки полномочий, выделяют четыре типа режимов: президентский, президентско-парламентский, премьер-президентский и парламентский.5 Определяющим для отнесения режима к тому или иному типу являлось соотношение распределения власти в треугольнике: президент, парламент, правительство. Для того, чтобы подробно рассмотреть политический режим и роль парламентских выборов на этот режим, необходимо провести более предметный анализ роли парламента в различных сферах. Шугарт и Кэри в своей работе анализируя роль парламента, выделят две сферы: законодательную (степень включённости в законодательную деятельность иных ветвей власти) и незаконодательную (касающаяся баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти).6

Конституция России была принята в 1993 году7, установив нормы, определяющие государственное устройство. В дальнейшем, изменения, которые вносились в конституцию, не изменяли в значительной степени государственное устройство и политическую систему.

Конституция Украины была принята в 1996 году8, а в 2004 году, в качестве способа для разрешения серьёзного политического кризиса, были приняты поправки, кардинальным образом меняющие политическую систему и государственное устройство страны. После победы на президентских выборах в 2010 году Виктора Януковича, произошёл возврат к конституции 1996 года. В результате политического кризиса 2013-2014 годов, Украина вновь возвращается к премьер-президентской республике.

1.1.1 Роль парламента в политической системе России в 2002-2013 годах


Полномочия в рамках законодательной сферы деятельности парламента России

Законодательная деятельность - является прерогативой парламента, и включённость других ветвей власти в процесс создания норм говорит о степени полноты власти парламента в этой сфере. Помимо парламента в России нормотворческой деятельностью могут заниматься президент и правительство. Конституция России предусматривает издание президентом указов и издание правительством постановлений. Вместе с тем, в ней чётко прописана иерархия нормативных актов, предусматривающая главенство федеральных законов, подчинённость им президентских указов, и далее - подчинённость постановлений правительства федеральным законам и президентским указам. Таким образом, Конституция выстраивает иерархию нормативных актов, которая возглавляется федеральными законами, а указы и постановления регулируют общественные отношения, не урегулированные федеральными законами. Соответственно в законодательной сфере парламент играет основную роль.

Ограничить его деятельность в данной сфере может только президент, ограничения могут налагаться в качестве вето на законы, принимаемые парламентом. В Конституции Российской Федерации предусмотрено преодоление вето, налагаемого президентом. Для этого обе палаты парламента должны проголосовать за принятый закон квалифицированным большинством, что составляет две трети от конституционного состава палаты парламента. В Российской Федерации парламент разделён на две палаты, что косвенным образом усложняет преодоление президентского вето. Существование двух палат парламента, в принципе, приводит к разделению полномочий между ними, что сковывает возможности по противодействию президенту.

Референдум является формой волеизъявления граждан по самым важным вопросам, в том числе государственного устройства. Право назначения референдума по российской конституции есть лишь у президента, а инициатива должна быть поддержана не менее, чем двумя миллионами граждан, что крайне усложняет возможность проведения референдума. С момента принятия конституции, в России не было проведено ни одного референдума на общегосударственном уровне, поэтому данная норма является “спящей”.9


Полномочия в рамках незаконодательной сферы деятельности парламента

Незаконодательная деятельность парламента касается распределения и осуществления полномочий в треугольнике президент-парламент-правительство. Здесь будет проанализировано участие парламента в формировании правительства, выражение вотума недоверия, импичмента.

Формирование правительства является основой, на которой можно проанализировать распределение властных полномочий между парламентом и президентом. Конституция Российской Федерации предусматривает, что парламент только даёт согласие на назначение главы правительства, кандидатура которого предлагается президентом. Назначение министров происходит без участия парламента, они назначаются президентом по предложению главы правительства. В случае если парламент трижды отказывается утвердить кандидатуру премьера, президент получает право распустить парламент и провести досрочные выборы. При таком распределении полномочий, затруднительно сформировать правительство, которое будет оппозиционно президенту, поскольку, даже если парламент добьётся угодной кандидатуры на должность главы правительства, утверждение персонального состава правительства производится президентом.10 Также за президентом остаётся возможность принятия единоличного решения об отправлении правительства в отставку без возможностей парламента повлиять на такое решение. Такая же ситуация и с освобождением от должности министров, решение принимается президентом по предложению главы правительства без участия парламента. В истории современной России Государственная Дума дважды отклоняла кандидатуру премьера в 1998 году. В апреле 1998 года, Ельцину было дважды отказано в назначении на должность премьера Кириенко, но после третьего голосования он был утверждён в должности. В августе 1998 года, в результате дефолта, это правительство было отправлено в отставку, и были предприняты две попытки в утверждении на должность премьера Виктора Черномырдина. Однако, после двух отказов Ельцин внёс другую кандидатуру премьер-министра и на этой должности был утверждён Примаков. Кроме того, президент России может сам председательствовать на заседаниях правительства, тем самым, усиливая своё влияние на правительство. Данные факторы обозначают, что роль парламента в формировании правительства, контроле его персональной деятельности и влияния на правительство в целом, крайне ограничено, а основные властные полномочия в данной сфере принадлежат президенту.

Выражение недоверия правительству. Самым мощным механизмом воздействия парламента на исполнительную власть является выражение недоверия действующему правительству. Однако у этого механизма существуют два серьёзных ограничения. Первое: после выражения недоверия действующем правительству, президент принимает решение либо о роспуске правительства, либо отказывает Государственной Думе в принятии такого решения. Отказ в принятии решения позволяет попытаться найти компромисс между парламентом и правительством, что также является элемнтом системы сдержек и противовесов. Второе: в случае повторного выражения недоверия действующему правительству в течение трёх месяцев, у президента нет возможности не согласиться с решением парламента. Однако, он может принять решение о роспуске Государственной Думы и назначения досрочных выборов, что также является сдерживающим факторов в принятии решения о выражении недоверия правительству со стороны парламента.

Импичмент. Помимо возможности влияния на правительство со стороны парламента, системой сдержек и противовесов предусматривается наказание за совершённое преступление или государственную измену – импичмент.11 Решение об обвинении президента принимается квалифицированным большинством - двумя третями от конституционного состава парламента, а выдвижение обвинения должно быть поддержано третью депутатов Государственной Думы. Обвинение должно быть подтверждено заключениями Верховного и Конституционного судов, однако согласно конституции Российской Федерации, назначение судей Верховного и Конституционного судов происходит по представлению президента, что обозначает, что суды будут более лояльны президенту и инициатива оппозиционно настроенного парламента может быть отклонена судебной властью.

Судебная власть. Участие парламента в формировании судебной ветви власти также проявляет баланс власти между парламентом и правительством. Судьи высших судов: Верховного, Конституционного и Высшего Арбитражного утверждаются верхней палатой парламента, по представлению президента. С учётом большей лояльности верхней палаты парламента президенту, высшие органы судебной власти формируются лояльными действующему президенту. Назначение остальных судей производится президентом вовсе без участия парламента.

Таким образом, на основании изложенного выше, мы можем сделать вывод о доминирующей роли власти президента в ущерб парламенту. По методологии Индекса Демократии журнала The Economist доминирование власти президента или парламента является маркером, так как существует строгая корреляция между доминированием власти парламента и демократией.12 Если в рамках законодательной деятельности у парламента довольно широкая и защищённая от влияния других властей сфера полномочий, то в рамках незаконодательной сферы, ситуация значительно отличается. Существование двухпалатного парламента разделяет полномочия законодательной ветви власти, что усиливает роль президентской власти. Также следует отметить, что система сдержек и противовесов неравномерна в отношении парламента, и смещена в сторону президента, что проявляется в возможностях влиять на другие ветви власти, в т.ч. через назначение главы правительства, персонального состава правительства, праве освобождения от должности главы правительства и министров, формирование судебной власти. Об эффективном контроле действий исполнительной власти со стороны парламента, также говорить не приходится, поскольку контроль проявляется в отчётах правительства о своей деятельности перед парламентом, которые появились лишь в 2009 году, после принятия изменений в конституцию и возможности выражения недоверия действующему правительству, которое выступает в виде чрезвычайной меры, способной привести за собой такие действия как роспуск Государственной Думы и проведение досрочных парламентских выборов. В рамках вынесения импичмента президенту, действия парламента могут быть ограничены судебной властью, независимость которой может страдать из-за роли президента в формировании судебной власти.

1.1.2 Роль парламента в политической системе Украины в 2002-2013 годах


Полномочия в рамках законодательной сферы деятельности парламента Украины

Конституция Украины, в определении нормативной сферы деятельности парламента схожа с российской. В нормативной сфере принимают участие парламент, правительство и президент. Парламент принимает законы, которые являются основой регулирования общественных отношений. Президент же издаёт указы на основе принятых парламентом законов и для их исполнения. Соответственно, конституцией установлена чёткая иерархия нормативно-правовых актов, предусматривающая верховенство закона и определяющая сферу применения указов президента. Постановления правительства принимаются в пределах компетенции, что обозначает, что эти нормативные акты не должны противоречить законам и указам.

Существуют ограничения на принятие законов, президент имеет право вето в отношении законов, принятых парламентом. В этом случае закон возвращается в парламент на повторное рассмотрение, вместе с мотивированными поправками и предложениями президента. Для преодоления вето президента тот же закон должен быть принят квалифицированным большинством от конституционного состава парламента - двумя третями депутатов. Существование однопалатного парламента в значительной степени упрощает преодоление президентского вето, в сравнении с двухпалатным. Данные прецеденты часто имели место в истории Украины и становились основой политических конфликтов между парламентом и президентом.

Референдум. Конституция Украины определяет двух независимых субъектов, способных назначить референдум: президент и парламент. В обоих случаях для назначения референдума необходима инициатива, поддержанная тремя миллионами избирателей. Референдум может использоваться для разрешения острых политических конфликтов между ветвями власти, так в 2000 году в Украине в результате противостояния между президентом и парламентом был проведён референдум по изменению государственного устройства Украины. Несмотря на то, что ни по одному вопросу нормы не были имплементированы, в Украине была попытка использовать референдум для трансформации политической системы в сторону усиления президента и ослабления парламента, разрешив, таким образом, перманентно возникающие политические кризисы. Таким образом, референдум в Украине проводился, и он может быть использован, как способ разрешения политических конфликтов.

Полномочия в рамках законодательной сферы деятельности парламента Украины с изменениям в конституцию, внесёнными в 2004 году, не изменялись. Конституционные изменения касались переформатирования политической системы, что обозначало изменения полномочий в рамках незаконодательной сферы деятельности парламента.
Полномочия в рамках незаконодательной сферы деятельности парламента

Назначение правительства. Как и в рассматриваемом нами кейсе, парламент играет роль лишь на этапе дачи согласия президенту на назначение главы правительства. Формирование персонального состава правительства осуществляется без участия парламента, министров назначает президент по представлению главы правительства. Возможность парламента повлиять на состав правительства - это отказать в согласии предложенной президентом кандидатуре на должность премьер-министра. Несмотря на то, что в украинской конституции не ограничено число отказов в назначении на должность главы правительства, и президент не получает права распустить парламент, применение данного права ограничено.13 Это обусловлено тем, что персональный состав правительства назначается президентом. Также за президентом сохраняется возможность единоличной отставки правительства и прекращения полномочий министров. В этом случае также затруднительно формирование правительства оппозиционного по отношению к президенту. Таким образом, несмотря на то, что возможности украинского парламента в формировании правительства отличаются незначительно, ключевым моментом являются защищённость украинского парламента от роспуска в случае несогласия с кандидатурой на должность главы правительства, что делает парламент более защищённым и способным к конкуренции за власть. Кроме того, у президента Украины нет возможности председательствовать на заседаниях правительства, что свидетельствует об ограничении власти президента в отношении правительства.

Назначение правительства по конституции Украины с изменениями, принятыми в 2004 году. Ключевым изменением, внесённым в конституцию Украины, стало изменение механизма формирования правительства. От простой дачи согласия на назначение главы правительства, парламент стал играть определяющую роль в формировании правительства. Назначение главы правительства по конституции 2004 года производилось парламентом по представлению президента. Кандидатуру же для представления  президенту вносила коалиция депутатских фракций, сформированная в парламенте по итогам выборов. Назначение персонального состава правительства также осуществлялось парламентом. Кандидатуры на должность министров внутренних и иностранных дел вносились президентом, остальные кандидатуры предлагались главой правительства. Таким образом, поправки в конституцию, действовавшие с 2006 по 2010 год, перенесли основные властные полномочия по формированию правительства с президента на парламент, изменяя тип режима по классификации Шугарта и Кэри с президентско-парламентского на премьер-президентский. Правительство теперь слагает полномочия перед новоизбранным парламентом, а не президентом. Президент в свою очередь теряет право единолично отправить правительство в отставку и изменять персональный состав правительства, за исключением двух министерских должностей. При данном типе государственного устройства возможно существование оппозиционных друг другу правительства и президента.

Выражение недоверия правительству. Это наиболее мощный механизм воздействия парламента на правительство. Для того чтобы подобная инициатива была рассмотрена, она должна быть поддержана третью депутатов парламента. А принимается решение о недоверии правительству, большинством от конституционного состава парламента. Согласно украинской конституции, в случае принятия резолюции недоверия правительству - оно сразу же уходит в отставку, без возможности президента повлиять на это решение путём приостановки или роспуска парламента и проведения досрочных выборов. Этот факт указывает на то, что парламент в этом вопросе очень силён и может активно влиять на правительство. Несмотря на то, что расстановка сил по конституции 1996 года не позволяет формировать оппозиционное президенту правительство, у парламента остаётся широкое поле для манёвра при отстаивании своих интересов, что будет склонять президента к поиску компромиссов и возможно торговле интересами. В связи с этим законодатель ограничил возможность рассмотрения резолюции недоверия одним рассмотрением в парламентскую сессию. На практике этот механизм применялся, поскольку конституцией фактически не предусмотрены ограничения, которые могли бы нести угрозу деятельности парламента (например, роспуск парламента или приостановка резолюции недоверия).

Выражение недоверия правительству по конституции Украины с изменениями, принятыми в 2004 году. Поскольку ключевым способом контроля правительства стало назначение главы правительства и персонального состава правительства парламентом, выражение недоверия правительству, как способ контроля его деятельности сместился на задний план. Данный вопрос может быть рассмотрен по предложению правительства или одной трети депутатов парламента. Полномочия парламента по данному вопросу не изменились, а президент в свою очередь вместо права единоличной отправки правительства в отставку, получил право поставить вопрос о доверии правительству в парламенте.

Импичмент. Процедура импичмента предусматривает три этапа: инициирование вопроса, выдвижение обвинения, смещение президента. Для инициирования данной процедуры необходимо заручиться большинством от конституционного состава парламента. Выдвижение обвинения требует поддержки квалифицированного большинства - две трети от конституционного состава парламента. Смещение президента с должности требует поддержки трёх четвертей депутатов от конституционного состава. Обвинение, выдвинутое парламентом, должно быть поддержано Верховным и Конституционным судами. С учётом того, что президент и парламент назначают по трети судей в Конституционный суд, а судьи Верховного суда избираются парламентом, можно сделать выводы о том, что эти суды будут более независимы, при принятии решения, по отношению к какой-либо стороне. Однако необходимость поддержки решения о смещении президента с должности тремя четвертями депутатов парламента, делает данную процедуру крайне затруднительной для осуществления даже однопалатному парламенту. Важным моментом является то, что в случае импичмента (либо иного досрочного прекращения полномочий президента) исполняющим обязанности является председатель парламента, а не глава правительства, что также свидетельствует о смещении властных полномочий от главы правительства к парламенту.

Судебная власть. В украинской конституции закреплено, что президент и парламент назначают по одной трети судей Конституционного суда, что делает его более независимым. Таким образом, в случае политического кризиса, судебная власть действительно может осуществить роль арбитра. Остальные судьи назначаются впервые президентом на срок пять лет, далее парламент избирает судей бессрочно без непосредственного участия президента.

Таким образом, проанализировав соотношение властных полномочий в треугольнике парламент-президент-правительство, можно сделать вывод о доминирующей роли власти президента. Однако украинский парламент обладает довольно широкой и защищённой от влияния других властей сферой полномочий, как в рамках законодательной, так и незаконодательной сферы. Безусловно, в этой ситуации наиболее ущемлённым является правительство, однако перераспределение части власти в пользу парламента обеспечивает большую конкурентность между президентской и парламентской ветвями власти и пространство для политического торга. Система сдержек и противовесов позволяет в большей степени контролировать деятельность правительства, через мощный механизм, как выражение недоверия. Парламент, который лишён угрозы роспуска, в случае выражения недоверия правительству будет склонен чаще использовать этот механизм для переговоров и торговли между парламентом и президентом. Кроме того, украинская конституция предусматривает возможность направления депутатского запроса президенту, если он будет поддержан третью депутатов парламента, что является проявлением контрольных функций парламента по отношению к президенту. Также обстоят дела и с формированием судебной системы, которая также может выступить в роли арбитра, поскольку и президент и парламент задействованы при формировании судебной системы государства. Хотя следует отметить, что назначение персонального состава правительства, освобождения от должности министров, единоличного решения об отставке правительства подвластно лишь президенту. Вынесение импичмента президенту ограничено необходимостью получения поддержки со стороны трёх четвертей депутатов парламента.

Конституционные изменения, произошедшие в 2004 году переформатировали политическую систему Украины, изменив режим с президентско-парламентского на премьер-президентский. Полномочия по, назначению главы правительства и персональному составу правительства, перешли от президента к парламенту. Властные полномочия по контролю деятельности правительства также перешли от президента к парламенту. Изменения, внесённые в конституцию в 2004 году, позволяют сформировать правительство, которое может быть оппозиционно президенту, что в значительной степени увеличивает пространство для политического торга и поиска компромиссов между политическими силами и ветвями власти. Однако за шесть лет существования конституции в данной редакции, был лишь один случай, когда было сформировано правительство оппозиционное президенту - в 2006 году премьер-министром Украины был назначен Виктор Янукович, сформировавший оппозиционное, по отношению к действовавшему тогда президенту Виктору Ющенко, правительство. После победы на президентских выборах 2010 года Виктора Януковича, политический режим в Украине был вновь изменён. Конституционный суд признал нарушения при внесении изменений в конституцию в 2004 году, и была возвращена в действие конституция 1996 года и президентско-парламентский режим. Попытки Януковича выстроить режим единоличной власти в стране с высоким уровнем плюрализма привели к тому, что в 2013 году произошло изменение политического режима и были возвращены поправки в конституцию 2004 года. Рассмотрение избирательных кампаний в парламент, в дальнейшем, будет отражать изменение политического режима Украины.

Таблица №1. Сравнение полномочий парламентов России и Украины в законодательной и незаконодательной сферах




Россия

Украина 1996-2004

Украина 2004-2010

Полномочия в законодательной сфере

Соотношение законов и указов

Указы, где отношения не урегулированы законом

Указы, для исполнения принятых законов

-//-

Право вето

Для преодоления 2/3 от обеих палат парламента

Для преодоления 2/3 от парламента

-//-

Референдум

Назначает президент.

Спящая норма



Назначает и президент и парламент. Работающая норма

-//-

Полномочия в незаконодательной сфере

Участие в формировании правительства

Дача согласия на назначение премьер-министра

Дача согласия на назначение премьер-министра

Назначение премьер-министра, утверждение персонального состава правительства

Выражение недоверия правительству

Двукратное выражение недоверия в течение трёх месяцев. Угроза роспуска парламента

Выражение недоверия большинством без угрозы роспуска парламента

Отправка правительства в отставку у парламента. Президент лишён права отправлять в отставку правит-во

Формирование судебной власти

Утверждает верхняя палата по предложению президента.

Президент и парламент назначают по 1/3 состава Конституционного суда

-//-

Импичмент

2/3 от каждой палаты парламента + заключения судов

¾ от состава парламента + заключения судов

-//-




Каталог: data -> 2014
2014 -> Кандидат искусствоведения, доцент Е. Ю. Хлопина Примерные темы курсовых работ на 2014-2015 уч гг
2014 -> Учителя по формированию читательской грамотности в начальной школе
2014 -> Особенности машинной арифметики. Представление чисел в ЭВМ
2014 -> «Корпоративные практики по поддержке здорового образа жизни и устранению основных факторов риска хронических заболеваний»
2014 -> «Онлайн-версии российских разговорных радиостанций: соотношение оригинальных решений и зарубежных заимствований»
2014 -> Семинар нуга №1. 20. 02. 14 Общие черты перехода
2014 -> «Соответствие организационной структуры компании особенностям отрасли


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница