Парламентские слушания в системе организационных форм работы представительных органов



страница3/4
Дата14.08.2016
Размер0.95 Mb.
ТипУчебное пособие
1   2   3   4

В первую очередь необходимо соотнести парламентские слушания с такой организационной формой работы как сессия. Такая необходимость продиктована качественными изменениями в подходах к определению и правовой регламентации сессий. Сразу же следует указать на особенность слушаний, которая состоит в том, что они являются, с одной стороны, составной частью сессии законодательного органа, с другой – самостоятельной организационно-правовой формой деятельности парламента.

Сессия рассматривается как основная форма деятельности законодательного (представительного) органа. Учеными сессии трактуются по-разному. Г.В. Барабашев в свое время рассматривал ее как «созываемое и проводимое в установленные законом сроки и порядке собрание депутатов, на котором коллегиально рассматриваются и решаются вопросы государственного управления, хозяйственного и социально-культурного строительства, составляющие компетенцию данного Совета»27.

По мнению профессора К.Ф. Шеремета, «сессия – совокупность заседаний представительного органа с участием всех или большинства депутатов, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комитетов, комиссий и иных форм деятельности органа» 28. Подчеркнем, что в определениях названных авторов дается характеристика сессий Советов как представительных органов.

В современный период основной акцент в дефинициях делается на законотворческой миссии органов данной ветви власти. Именно такой подход качественно меняет соотношение сессий и парламентских слушаний, усиливая роль последних именно в законодательном процессе. Сессии должны созываться периодически с соблюдением сроков, установленных законодательством. На сессиях обсуждаются и решаются «узловые» вопросы из числа отнесенных к ведению законодательного органа и в рамках полномочий данного законодательного органа.

По мнению Т. Я. Хабриевой, «сессии – периоды постоянной работы законодательного органа: весенняя и осенняя; во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации Федерального Собрания РФ в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Федерации».29

Под сессией в Государственной Думе Федерального Собрания РФ Т.Я. Хабриева понимает период деятельности палаты в отличие от парламентских каникул. «Во время сессии Государственной Думы РФ проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, осуществляется работа депутатов в комитетах, комиссиях, фракциях, депутатских группах, также работа с избирателями. При этом основной формой работы Государственной Думы РФ являются пленарные заседания, так как именно в ходе пленарных заседаний Государственная Дума РФ реализует свою основную, законодательную функцию, принимает решения по вопросам своей компетенции, делает важнейшие политические заявления»30.

В позиции Хабриевой Т.Я. остается не ясным вопрос о том, различает ли автор «заседания палаты», о которых идет речь в первой части цитаты, и «пленарные заседания», на которых автор акцентирует внимание в уточняющих своих рассуждениях. На наш взгляд, эти понятия следует различать, основываясь, к примеру, на различиях заседания палаты, созываемого для заслушивания Послания Президента России, и пленарного заседания, проводимого в период той или иной сессии. Одно из назначений последнего состоит именно в том, чтобы разграничить общие депутатские заседания, именуемые пленарными, от парламентских слушаний и заседаний, используемых при проведении других организационных форм – в работе постоянных комитетов, депутатских фракций и т.д. Различение заседаний, проводимых в рамках каждой из перечисленных форм, следует осуществлять по количеству участвующих в заседании депутатов, статуса и значимости обсуждаемых вопросов и результатов обсуждения.

Изложенное дает основание для следующих выводов:

1. Сессия является, с одной стороны, периодом в режиме постоянного функционирования законодательного (представительного) органа (парламента),с другой стороны, это организационная форма деятельности в рамках которой реализуются все полномочия данного органа. В этом аспекте сессия аккумулирует всю совокупность организационно-правовых форм деятельности парламента. Это наиболее широкое понимание сессии как основной и единственной (в данной трактовке) формы деятельности представительного органа;

2. Более узкое предметное понятие сессии подразумевает исключительно пленарные заседания парламента, на которых путем голосования необходимым, установленным законом большинством голосов депутатов принимаются решения по основным вопросам, отнесенным к ведению парламента.

Для определения парламентских слушаний необходимо сопоставить их отличительные признаки с признаками и юридической природой сессии, как в широком, так и в узком смысле.

Обе формы зависят от формы государства и от юридической природы законодательно определенных принципов работы представительного органа, от содержания компетенции представительного органа и в известной степени от механизма юридической ответственности законодательной власти.

Во-первых, зависимость от формы государства (формы правления, формы государственного устройства, типа политического режима), состоит в том, что все ее элементы оказывает разное влияние на деятельность парламента в целом и на выбор форм его работы. Так, форма государства в целом либо форма государственного устройства территорий, составляющих государство, оказывает влияние на построение структуры законодательного органа. Форма правления оказывает решающее воздействие на выбор форм деятельности законодательных органов, поскольку только в республике возможно привлечение широких слоев общественности к решению вопросов, входящих в компетенцию органа. Тип политического режима определяет возможность участия в деятельности законодательного органа оппозиционных сил, в том числе при обсуждении вопросов в ходе проведения парламентских слушаний.

Во-вторых, зависимость организационно-правовых форм работы парламента от юридической природы законодательно определенных принципов организации и деятельности представительного органа проявляется в том, что в каждой из них один и тот же принцип может проявлять себя по-разному. К примеру, принцип коллегиальности пленарного заседания на сессии обеспечивается участием в нем исключительно депутатов. В то время как в парламентских слушаниях считается допустимым и необходимым участие недепутатов, представителей государственных органов, общественных объединений, субъектов Федерации, независимых экспертов, научных консультантов и др. Особенности подобного рода можно наблюдать и в действии других принципов.

В-третьих, обе формы, но в разной степени, зависят от вопросов компетенции, решаемых с помощью той или иной из них. К примеру, такое полномочие палаты как заслушивание Послания Президента страны может быть реализовано только в формате заседания со 100% явкой депутатов и не допускает использование для этого парламентских слушаний. В то же время обсуждение концепции проекта закона может быть организовано на парламентских слушаниях и этим ограничено, т.е. не потребуется обсуждения на пленарном заседании.

В-четвертых, взаимосвязь сессий и парламентских слушаний может быть показана путем сопоставления состава каждой формы и их соотношения со структурой органа. В этом контексте рассмотрим сессию с двух позиций: с точки зрения временного фактора; с точки зрения содержания и внутриорганизационного устройства сессии.

С этих позиций сессия представляет собой совокупность всех организационно-правовых форм деятельности органа, предусмотренных регламентом и проводимых в установленный законом период осенняя и весенняя сессии палат Федерального Собрания или же иные сроки, установленные органом субъекта федерации. В эти периоды решаются вопросы ведения и компетенции органа с участием необходимого для принятия решений количества депутатов. Сессия в данном аспекте рассматривается как период деятельности органа за исключением парламентских каникул.

В таких временных рамках законодательным органом используются и применяются все предусмотренные законом организационно-правовые формы деятельности, такие как: пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий, депутатских фракций и групп, проведение «круглых столов», научно-практических конференций, экспертных советов, парламентских слушаний, деятельность депутатов в избирательных округах.

Основной формой является пленарное заседание, на котором решаются вопросы компетенции органа, другие формы признаются вспомогательными, т.к. именно на них происходит подготовка, согласование и выработка проектов решений, выносимых на голосование на пленарном заседании. Таким образом, сессия представляет совокупность всех предусмотренных законом форм работы органа в отличие от парламентских каникул.

Парламентские слушания являются разновидностью заседаний, проводимых в период сессии, они имеют специфические особенности, вытекающие из их функционального назначения.

Во-первых, слушания не являются пленарными, следовательно, на них присутствуют не все депутаты представительного органа и не решаются вопросы исключительной компетенции парламента (это закрепляется формулировкой регламентов, содержащих понятие: приглашенные лица);

Во-вторых, в большинстве представительных органов установлено правило, запрещающее проводить парламентские слушания во время пленарных заседаний в целях обеспечения необходимого кворума депутатов при голосовании на пленарах. Таким образом, устанавливается первостепенное значение пленарного заседания как единственной формы, реализация которой обеспечивает решение компетенционных вопросов (такое правило устанавливается в большинстве регламентов законодательного органа, как федерального уровня, так и субъектов РФ с оговоркой о наличии такой возможности только в исключительных случаях по решению самого законодательного органа)31;

Таким образом, налицо различия сессий и парламентских слушаний по продолжительности времени их проведения, по значимости вопросов компетенции, обсуждаемых и решаемых с использованием каждой из форм, нетождественны они и в силу того, что слушания хронологически поглощаются сессией, поскольку проводятся в течение сессии, как отрезка времени работы представительного органа (за исключением парламентских каникул).

С точки зрения временного фактора парламентские слушания и заседания комитетов и комиссий органа имеют много общего, так как они могут проводиться только в период сессии, направлены на предварительное обсуждение вопросов, выносимых в дальнейшем на пленарное заседание, и установлен общий запрет назначать проведение данных форм работы во время проведения пленарных заседаний органа. Одновременно устанавливается различное время проведения слушаний и заседаний комитетов. Это обусловлено, по нашему мнению, различием задач, поставленных перед данными организационными формами деятельности парламента.

Итак, с позиции содержательного и внутриорганизационного фактора сессия должна определяться в широком и в узком смысле этого слова (понимании). В широком смысле сессия представляет собой совокупность всех предусмотренных законодательством организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа, направленных на реализацию (различными способами и методами) предметов ведения и полномочий (компетенции) органа. В ходе сессии коллегиально принимаются решения, отнесенные к компетенции соответствующего законодательного органа. В период между пленарными заседаниями проводятся иные организационные формы деятельности, установленные Конституциями, Уставами субъектов РФ, законами (федеральными и региональными), а также регламентами соответствующих органов.

В рамках такого понимания сессии парламентские слушания выступают как один из необходимых элементов обеспечения эффективности работы парламента. Однако важно учитывать обязательность детальной регламентации разграничения функций каждой организационной формы, поскольку дублирование полномочий не всегда допустимо или уместно. На практике оно способно существенно снижать эффективность работы представительного органа в целом. Примером может служить отсутствие в регламентах законодательных (представительных) органов некоторых субъектов РФ разграничения между юридической природой, функциями, порядком проведения и итоговыми документами парламентских слушаний и ”круглых столов”, семинаров, научно-практических конференций.

В узком смысле сессия выступает как пленарное заседание, в ходе которого установленным законом большинством голосов принимаются решения по вопросам компетенции законодательного (представительного) органа. В данном аспекте иные организационно-правовые формы деятельности формально, по нашему мнению, выходят за рамки сессии, так как их главной задачей остается обеспечение всей подготовительной работы, объем которой достаточно велик для того, чтобы в рамках иных форм депутатам предоставлялась возможность работы в автономном режиме. К числу обеспечительных действий можно отнести: документационное обеспечение; повышение профессионального уровня депутатов, в том числе по вопросам, требующим специальных знаний; планирование и прогнозирование деятельности; учет и анализ социально-экономического и политического развития государства в целом и отдельных регионов; юридическую, лингвистическую экспертизу проектов нормативно-правовых актов и др.

Парламентские слушания занимают одно из важнейших мест в подготовке депутатского корпуса к принятию решений на пленарном заседании. Поэтому в данном аспекте необходимо разграничить сессию и парламентские слушания с точки зрения соотношения понятий ”коллегиальность” и ”коллективность” деятельности. Пленарное заседание действует на основе принципа коллегиальности, четко, законодательно установлен кворум (более половины депутатов, а в некоторых субъектах РФ – более двух третей от общего состава законодательного органа), при наличии которого могут приниматься решения. Персонально определен состав участвующих в заседании лиц, имеющих право решающего голоса и приглашенных (приглашенные лица в голосовании участвовать не имеют права).

Парламентские слушания как форма деятельности основывается, по нашему мнению, на принципе коллективности, т.к. приглашаются все заинтересованные лица, как депутаты, так и представители иных ветвей власти и общественности, которые на основе полного и всестороннего обсуждения существа вопроса могут принять рекомендации. Никаких обязательств по присутствию на слушаниях, участию в обсуждении и решении по составлению и принятию (либо непринятию) рекомендаций приглашенные лица не несут; более того, рекомендации в дальнейшей деятельности представительного органа не имеют обязательной силы (за исключением практики некоторых субъектов, например, Республики Северная Осетия-Алания, о которой речь пойдет ниже).

Таким образом, и сессия и парламентские слушания имеют единую правовую природу, они являются формами деятельности законодательного (представительного) органа и присущи исключительно парламентам (в широком смысле слова), направлены на реализацию предметов ведения и полномочий законодательного органа. При этом они имеют ряд отличий, не позволяющих признать их тождественность.

Изложенное дает основание определить парламентские слушания как одну из основных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти.

4 ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ
Парламентские слушания как организационная форма работы представительного органа нуждается в исследовании с позиции выполняемых ими функций. Понятие «функция» имеет неоднозначную трактовку в различных областях знаний. Традиционно под функцией понимается внешнее проявление свойств объекта в определенных условиях.

Данный термин происходит от латинского ”functio” – осуществление32 и он довольно многозначен. Так, в естественных науках (математика, физика, химия) функция выражает зависимость одной переменной величины от другой. В биологии – это деятельность органа и организма, а в кибернетике – направление действия какой-либо системы. В философских исследованиях отмечается, что функция – это внешние проявления свойств какого-либо объекта в данной системе отношений.33

В.П. Тугаринов дает абстрактную характеристику функции, понимая под ней форму воздействия предмета, вещества, явления на другие предметы, вещества, явления34. Из этого следует, что функция вытекает из внутреннего свойства явления, которое обязательно имеет внешнюю форму выражения. Это определение можно применять в функциональной характеристике парламентских слушаний, но с известной долей условности и с обязательной конкретизацией.

Данный термин достаточно широко применяется в различных отраслях юридических знаний. Так, в теории государства и права функция означает направление, предмет и содержание деятельности различных правовых явлений, будь то государство, право, государственные органы, другие субъекты, государственно-правовые институты и др. Теория функций в юридической науке разработана и употребляется преимущественно для характеристики социальной роли государства, права, других правовых явлений. 35

Так, определяя функции юридической ответственности, Д.А. Липинский понимает функцию как такое назначение и направление воздействия права на общественные отношения, потребность в осуществлении которого порождает необходимость действия права как социального явления36.

Имея всегда непрерывный и длительный характер действия, функции отражают существенные черты исследуемого явления (в нашем случае – парламентские слушания), его предназначение и необходимость. Функции, кроме того, характеризуют целенаправленность, устойчивость, постоянство воздействия. Именно функции синтезируют однопорядковые способы воздействия парламентских слушаний на общественные отношения, как на уровне внутриорганизационной деятельности самого парламента, так и во внешнем взаимодействии законодательного органа с иными субъектами властных отношений. В широком смысле функции дают обобщенную характеристику воздействия всех организационно-правовых форм деятельности парламента на развитие права в целом, правового регулирования всех сфер общественных отношений.

В теории функционального анализа в качестве основной цели и задачи определения функций выделяют определение и устранение всех возможных недостатков воздействия, повышение эффективности функционирования исследуемого объекта в динамике, выявление основных способов воздействия носителя функции на общественные отношения. Именно функциональный подход, позволяет исследовать парламентские слушания комплексно, как говорится, со всех сторон, объективно оценить их значимость и необходимость существования. Иными словами появляется возможность рассмотрение явления, т.е. парламентских слушаний не с формальной точки зрения, а с функционально-сущностной.

Однако функциональный подход к исследованию парламентских слушаний ни в коей мере нельзя представлять как эклектическое слияние фрагментов в их цикличном проявлении, он намного многогранней и шире, ибо показывает все аспекты не только внутренней структуры (деятельности депутатов в ходе проведения парламентских слушаний), но и внешних взаимодействий носителя функции с различными объектами (например, в совместных слушаниях, проводимых Государственной Думой РФ и Советом Федерации Федерального Собрания РФ).

Предметом и задачами функционального анализа является исследование закономерностей формирования функционально-необходимых связей для достижения наибольшего результата – обеспечения общественно-необходимого уровня качества организации и результатов проведения парламентских слушаний. Такой подход дает возможность проанализировать каждую из функций с позиций действующих принципов и способов исполнения, использования специальных методов.

Именно функциональный подход позволяет рассмотреть парламентские слушания с точки зрения их целесообразности и эффективности существования и выявить основные направления их использования как одной из организационно-правовых форм работы парламента, сравнить парламентские слушания с другими формами реализации предметов ведения и полномочий законодательного (представительного) органа.

Функции представительного (законодательного) органа могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию – компетенцию, но и ее составляющие: предметы ведения и полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической науке. Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные ученые отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место. Заметим, что в представительном органе используются различные формы деятельности в целях реализации вопросов ведения и полномочий и соответственно, функции их могут и должны различаться. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. Применительно к Российской Федерации этот вопрос необходимо решать так, как подсказывает Конституция РФ. В ст. 94 установлено, что парламент РФ является представительным и законодательным органом. Поэтому первой функцией российского парламента выступает представительская, далее законодательная и контрольная функции37.

Представительская, законодательная и контрольная функции присущи парламентам многих демократических государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение38.

Интересна классификация функций законодательного (представительного) органа, предложенная О.Н. Булаковым: законодательная, представительская, контрольная, организационная. В группу организационных функций, по мнению О.Н. Булакова, следует включить функции по собственному структурированию, по регламентации собственной деятельности, по организации вспомогательных органов39.

Имеются определенные закономерности в соотношении функций законодательного (представительного) органа и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция, по мнению О.Н. Булакова, объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых парламент правомочен принимать юридически значимые решения, определяет формы и характер участия законодательного (представительного) органа в осуществлении функций40.

Функциональная характеристика парламентских слушаний отличается многообразием видов функций и вариативностью критериев их классификации. В качестве последних можно назвать: цель и назначение функций, область их применения, роль функций в реализации вопросов компетенции органа, приоритетность значения в решении рассматриваемых вопросов и другие. С учетом каждого из названных критериев может быть построена классификация функций.

В первую очередь представляется целесообразным представить функциональную характеристику парламентских слушаний с точки зрения их значения в реализации идеи парламентаризма в нашем государстве, с позиций облегчения с помощью парламентских слушаний осуществления всей совокупности полномочий законодательного органа. Именно эта классификация, на наш взгляд, должна признаваться приоритетной хотя бы потому, что она наиболее полно охватывает функциональную характеристику данной организационно-правовой формы. Данная классификация включает следующие функции парламентских слушаний: аналитическая (эвристическая), прогностическая (программно-координационная), представительская, контрольная, организационная, общественно-политическая, коммуникативная, законотворческая, ориентационная (инструментальная), инновационная.



  • аналитическая (эвристическая) – учет и анализ действующего законодательства на предмет его соответствия существующим общественным отношениям;

  • прогностическая (программно-координационная) – прогнозирование результатов применения комплексных программ развития определенной сферы общественных отношений, принятия законодательных и иных нормативно-правовых актов, координация органов государственной власти в реализации государственной политики;

  • представительская – участие в обсуждении вопросов, являющихся предметом парламентских слушаний, должностных лиц государственных и муниципальных органов, представителей широких слоев общественности, научных и практических работников;

  • контрольная – возможность реализации контрольных полномочий по итогам проведения парламентских слушаний;

  • организационная – регламентация порядка назначения и проведения слушаний;

  • общественно-политическая – возможность вынесения на обсуждение в ходе парламентских слушаний актуальных вопросов общественно-политической ситуации в Российской Федерации и зарубежных государствах;

  • коммуникативная – предоставление депутатам и приглашенным на слушания лицам возможности свободного и всестороннего обсуждения вопросов на основе конструктивного диалога;

  • законотворческая – широкое и коллективное обсуждение законопроекта с целью получения депутатами дополнительной, требующей специальных знаний, информации, повышения профессионального уровня при голосовании;

  • ориентационная (инструментальная) – создание в ходе подготовки и проведении парламентских слушаний определенной модели развития общественных отношений и формирование механизма осуществления определенной программы развития и совершенствования последних;

  • инновационная – предложения депутатами и приглашенными лицами новых перспектив развития общественных отношений.

Данный перечень функций является примерным и не исчерпывающим; в ходе анализа каждой конкретной функции будет оценено их значение в деятельности депутатов в процессе проведения парламентских слушаний как формы деятельности законодательного (представительного) органа.

В зависимости от того, направлены ли функции на поддержание жизнедеятельности и совершенствование самого субъекта – государственного органа – или олицетворяют процесс воздействия государства в лице законодательного органа на общественную и государственную жизнь, они разделяются на внутренние и внешние. Применительно к предмету диссертационного исследования можно классифицировать следующим образом:

По вектору взаимодействия субъектов в ходе проведения парламентских слушаний функции делятся на:


  • внешние. К внешним функциям, по нашему мнению, относятся инновационная, контрольная, общественно-политическая, коммуникативная, организационная;

  • внутренние. К внутренним относятся законотворческая, представительская, аналитическая, ориентационная.

Организационная, инструментальная, программно-координационная, коммуникативная, прогностическая, прагматическая функции в зависимости от предмета, состава приглашенных лиц (участников) и характера итоговых документов будут относиться либо к внешним, либо к внутренним функциям.

Аппарат комитета, постоянной комиссии законодательного (представительного) органа осуществляет правовое, организационное, информационное, документационное обеспечение деятельности соответствующего комитета, комиссии, парламентских слушаний, других проводимых мероприятий, готовит и рассылает необходимые для членов комитета (комиссии) материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов. Таким образом, организационная функция может быть как внутренней (подготовка плана мероприятий, проводимых комитетом), так и внешней (рассылка документации приглашенным на слушания лицам). В частности, в ходе проведения парламентских слушаний 25 января 2007г. на тему: «Вопросы совершенствования нормативной правовой базы, направленные на уменьшение административных барьеров и повышение ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования» организационная функция была реализована как внешняя, т.к. вопросы, выносимые на слушания, требовали участия представителей Правительства РФ, Минэкономразвтития России, Торгово-Промышленной Палаты РФ, представителей ведущих нефтяных, газовых, угольных компаний. В данных слушаниях и прогностическая функция была реализована как внешняя, т.к. участники слушаний рекомендовали Правительству РФ «осуществить анализ действующей нормативной базы в сфере недропользования и сопряженного с ней законодательства на предмет выработки предложений по ее гармонизации и совершенствованию».



В ходе проведения парламентских слушаний «О законодательном обеспечении производства, реализации, сервиса и эксплуатации авиационной техники нового поколения до 2015 года», проведенных Государственной Думой Федерального собрания РФ 06.10.2003г. (организатор: Комитет Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям) была реализована прогностическая функция как внутренняя, т.к. анализ и прогнозы развития авиационной техники осуществлялись в целях повышения эффективности законодательного процесса палатами Федерального Собрания РФ (было отмечено, что к 2006 году в Российской Федерации возникнет дефицит проводной мощности авиационного парка. Отечественные авиационные компании не готовы покупать новые российские авиалайнеры из-за отсутствия развитой лизинговой системы и системы послепродажного обслуживания); Государственной Думе РФ для преодоления подобной негативной ситуации было рекомендовано ускорить принятие проектов Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании развития авиации» (в части расширения доли участия иностранных партнеров в уставном капитале авиационных организаций), «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» - по нашему мнению, налицо реализация прогностической функции как внутренней, т.к. рекомендации рассчитаны на долгосрочную перспективу поэтапного регулирования законодательным путем, который в правовом государстве с устойчивым развитием невозможен без предварительного прогноза. Прагматическая функция как внешняя в ходе проведения вышеназванных слушаний проявилась и была реализована в части необходимости обеспечения (для преодоления основных проблем в авиационной промышленности и обновления российского парка гражданской авиации) эффективного рыночного взаимодействия производителей и потребителей авиационной техники, формирования долгосрочного заказа на производство и послепродажное обслуживание современной авиационной техники (с рекомендацией Правительству РФ предусмотреть увеличение объема финансирования Федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 гг. и на период до 2015 года в части устранения несоответствия международным нормам по шуму, экологии и точности навигации). В парламентских слушаниях, проведенных 13.02.2007года на тему: «Проблемы законодательного обеспечения безопасности дорожного движения и повышение эффективности дорожно-транспортной инфраструктуры» контрольная функция, по нашему мнению, выступает внутренней функцией, т.к. по итогам слушаний было рекомендовано Правительству РФ ужесточить контроль за выполнением положений Федеральной целевой программы «О повышении безопасности дорожного движения на 2006-2012 годы»; заслушать в рамках «Правительственного часа» Председателя правительственной комиссии по безопасности дорожного движения. Кроме этой функции, была реализована программно-координационная функция как внешняя, т.к. Генеральной Прокуратуре РФ было предложено осуществить комплекс мероприятий по повышению эффективности надзора за исполнением законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Проведенный анализ позволяет сделать важный вывод об интеграции и тесном взаимодействии всех направлений деятельности парламентариев в ходе проведения слушаний и реализации в ходе отдельно взятых слушаний нескольких функций, позволяющих эффективно и качественно решать вопросы компетенции законодательного (представительного) органа.

По роли функций в удовлетворении потребностей, (в данном случае по их значению в реализации вопросов компетенции и полномочий органа) среди внешних и внутренних функций выделяют:


  • главные (основные);

  • второстепенные (вспомогательные).

Объективно, что основные функции будут необходимы для решения органом вопросов своей компетенции, а вспомогательные необходимы для реализации и скорейшего осуществления функций главных.

Данная классификация является, с одной стороны, наиболее общей - в зависимости от целей, поставленных перед участниками парламентских слушаний, они будут меняться, а с другой – наиболее полно и объемно показывает необходимость и важность существования такой организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа как парламентские слушания – именно они реализуют все основные функции законодательной (представительной) власти в РФ и способствуют развитию парламентаризма в широком, истинном понимании этой юридической категории. (В отличие от, например, «круглых столов» или научно-практических конференций, которые реализуют только второстепенные функции). Данную посылку можно обосновать тем, что в ходе проведения парламентских слушаний проводится обсуждение проекта между чтениями с целью выработки позиции депутатов для дальнейшего голосования, т.е. для решения вопросов компетенции законодательного органа, в то время как проведение «круглых столов» и научно-практических конференций связано в основном с вопросами общественной - политической и экономической ситуации в стране и в ходе их проведения формируется позиция приглашенных лиц по политическим вопросам.

Главной функцией является такая внешняя функция, которая отражает цели создания объекта, способствуя повышению его эффективности. Например, реализация контрольных полномочий парламентом, предусмотренных Конституцией РФ, предполагает проведение в ходе слушаний анализа и оценки деятельности Правительства РФ, других органов государственной власти Российской Федерации. Так, в ходе парламентских слушаний, проведенных 20.02.2007года на тему: «Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства» отмечалось, что несоответствие положений нормативных актов Банка России принципам административного законодательства, наличие в актах формулировок, создающих условия для необоснованно широкой вариантности при вынесении решений создает условия для коррупционных проявлений. По итогам слушаний было рекомендовано осуществить ряд конкретных мер Банку России, Министерству внутренних дел РФ и их структурным подразделениям. Необходимо заметить, что совершенствование парламентских процедур приводит к более существенному и детальному контролю законодательных органов РФ за исполнительными органами, что позитивно отражается на развитии различных сфер жизни государства.

С нашей точки зрения, организационная функция как главная функция парламентских слушаний способствует развитию делового и продуктивного, диалога между различными ветвями власти и научно-практическими кругами для решения вопросов, выносимых на парламентские слушания (реализуется приглашением на слушания представителей политики, науки, практических работников, должностных лиц и т.д.).

С другой стороны, коммуникативная функция будет являться, по нашему мнению, второстепенной внешней функцией, т.к. она обеспечивает механизм реализации главной (в частности, способность приглашенных участвовать в диалоге, делать обоснованные выводы, не цепляясь за собственные цели и амбиции), способствует качественному решению в итоге законодательным органом вопросов ведения и полномочий.

Основными функциями являются такие внутренние функции, которые создают необходимые условия для реализации вопросов компетенции, и для реализации внешних функций. Например, в ходе проведения парламентских слушаний в Совете Федерации 17 марта 2004года «Законодательное регулирование приграничного сотрудничества: задачи, перспективы, мировой опыт» была реализована основная внутренняя функция, т.к. в ходе их проведения обсуждалось состояние и перспективы развития приграничного сотрудничества субъектов РФ с регионами сопредельных государств; особое внимание обращалось на ключевые вопросы совершенствования федерального законодательства в данной сфере правоотношений. Также был обсужден законопроект «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации». Участники слушаний отмечали, что главным препятствием для реализации мер по дальнейшему развитию приграничного сотрудничества является неудовлетворительное состояние законодательной базы, которая не обеспечивает решение вопросов, касающихся жизнеобеспечения населения и хозяйственной деятельности регионов. Законодательство федерального уровня не только не учитывает всего спектра и специфики приграничного сотрудничества, но и не содержит таких ключевых понятий как «приграничное сотрудничество», «участники приграничного сотрудничества». Заметим, что в данной части проведения слушаний, кроме информационной и аналитической функции, реализуются и главные функции назначения и проведения этих слушаний – инновационная и инструментальная. При этом все перечисленные функции одновременно являются и внешними и внутренними, т.к. по итогам проведения слушаний были приняты рекомендации, содержащие предложения Федеральному Собранию РФ, Правительству Российской Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах, органам государственной власти субъектов РФ, региональным ассоциациям экономического взаимодействия, Российской академии наук по дальнейшему расширению многоплановых контактов и превращению приграничного сотрудничества в весомый фактор интеграции России с сопредельными государствами. Таким образом, реализация внутренних и внешних функций парламентских слушаний (представительской, ориентационной, аналитической и т.п.) напрямую зависит от основных принципов деятельности законодательного (представительного) органа - представительства и гласности.

По степени необходимости функции делятся на: необходимые (полезные), т.е. позитивные и излишние, т.е. негативные (бесполезные и вредные).

Необходимая – внешняя или внутренняя функции, обеспечивающие удовлетворение назначению и целям существования объекта (парламента, законодательного (представительного) органа субъекта). В частности, в ходе проведения парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ 15.03.2007г. на тему: «Проблемы правового обеспечения энергетической и экологической безопасности стран СНГ Каспийского региона» были реализованы следующие необходимые функции: среди внешних функций в первую очередь следует выделить общественно-политическую, т.к. Каспийский регион в силу его геостратегического положения, политических, экономических, экологических и иных факторов имеет для стран СНГ Каспийского региона большое значение. Еще одной необходимой внешней функцией, по нашему мнению, является коммуникативная, т.к. среди участников слушаний парламентарии государств – членов СНГ Каспийского региона, представители органов исполнительной власти РФ, научных и учебных учреждений, представители субъектов Южного Федерального округа РФ и другие. Среди внутренних функций были реализована в первую очередь представительская и ориентационная функции, т.к. обсуждение такого важного вопроса невозможно без широкого диалога депутатов.

Излишняя (негативная) функция – функция, отрицательно влияющая на существование и необходимость объекта; которая может, как приводить к потере объектом своих полезных свойств (отрицательно сказываться на реализации представительным органом вопросов своей компетенции; негативно влиять на деятельность отдельного депутата или группы депутатов), так и не оказывать никакого (ни положительного, ни отрицательного) воздействия на реализацию парламентом собственной компетенции. Например, в ходе проведения парламентских слушаний в октябре 2003г. «Детская инвалидность: необходимость совершенствования законодательства», организованных комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике на основе анализа тенденций развития детской инвалидности, была реализована прагматическая функция в части решения следующих первоочередных задач: дальнейшего совершенствования нормативно-законодательной базы; создания системы полного учета детей-инвалидов; проведения мониторинга социально-экономического положения семей, имеющих детей-инвалидов; обеспечение финансовой поддержки субъектов РФ по созданию новых реабилитационных центров для детей-инвалидов; обеспечение детей-инвалидов современными индивидуальными техническими средствами, облегчающими бытовое самообслуживание.

В этом случае функцию можно рассматривать как бесполезную (негативную), т.к. только постановка задач в ходе проведения парламентских слушаний явно недостаточна для их реализации без четкого взаимодействия всех ветвей власти как федерального, так и регионального уровней. Итоговое решение парламентских слушаний носят лишь рекомендательный характер и в описываемом случае носят постановочный характер, не устанавливают механизм решения данного вопроса - Правительству РФ «разработать единую государственную систему учета детей-инвалидов, единые критерии установления категории «ребенок-инвалид», Государственной Думе РФ создать рабочую группу по дальнейшей разработке законодательных актов по защите прав и законных интересов детей-инвалидов». Таким образом, ни прагматическая, ни программно-координационная функции не были реализованы.

Основной причиной бесполезности (негативности) многих функций организации и проведения парламентских слушаний является, с нашей точки зрения, отсутствие у законодательного (представительного) органа контрольных полномочий, поскольку организация и проведение слушаний не приводит к принятию каких-либо обязательных для исполнения и необходимости последующего контроля за их исполнением.

Таким образом, приведенный анализ функций, реализуемых парламентскими слушаниями, позволяет сформулировать следующие выводы:

- функции, реализуемые в процессе проведения слушаний, направлены на решение различных задач, важнейшие из которых - решение общих вопросов деятельности законодательного (представительного) органа (компетенционных вопросов), а также и подготовка, и проработка решений, принимаемых органом в целом. Система функций, выполняемых парламентскими слушаниями, является объективно сложившейся и отвечает всем требованиям функционального анализа, что дает основание утверждать о необходимости существования подобной организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа.

- анализ функций, выполняемых в ходе проведения слушаний, позволяет утверждать, что некоторые функции на практике остаются нереализованными (контрольная и инструментальная - в первую очередь). Представляется, что в целях повышения эффективности деятельности парламента и возведения его в реально действующий орган государственной власти, необходимо законодательно оформить контрольные полномочия и создать реальный механизм их действия. Основную роль в этом механизме должны, по нашему мнению, выполнять парламентские слушания, позволяющие выносить на обсуждения любые вопросы социально-политической и экономической обстановки в государстве, даже выходящие за пределы собственных полномочий парламента и наиболее полно выражающие принципы коллективности, профессионализма всех участников слушаний в реализации вопросов компетенции парламента.


5 ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ


Принципы деятельности законодательного (представительного) органа необходимо рассматривать для более четкого анализа парламентских слушаний как одной из организационно-правовой формы работы парламента. Под принципом правовой деятельности в теории права понимается основополагающая идея, концентрирующая в себе интересы и потребности общества и государства, которая выступает как общеобязательное, непререкаемое требование и выполняет функцию общенормативного ориентира.41

Современный российский парламент вобрал в себя многие прогрессивные, существующие в общемировой практике развития парламентаризма прогрессивные принципы построения законодательного органа, такие как: демократизм, профессионализм депутатов, принцип разделения властей, возможность реального контроля за действиями государственных органов иных ветвей власти по реализации требований закона, разграничение полномочий и самостоятельность палат в осуществлении предоставленных функций.

Система принципов разнообразна и зависит от специфики определенной отрасли права. В зависимости от юридического закрепления и выполняемой функции всю совокупность принципов правовой формы целесообразно подразделять на:


  • конституционные;

  • специальные;

  • организационные.

К конституционным принципам относятся:

  • принцип демократизма;

  • принцип разделения властей;

  • принцип законности;

  • принцип федерализма;

Объективно, конституционные принципы являются базой для всех конституционно-правовых институтов, в том числе и для парламентских слушаний как формы деятельности представительного органа. Их характеристика будет дана в самом общем виде. Специальные и организационные принципы имеют свою специфику применительно к каждому институту, следовательно, их анализ требует четкого разграничения по формам, методам и функциям деятельности законодательного (представительного) органа как общефедерального, так и регионального уровня.

Рассматривая применительно к теме исследования принцип демократизма, необходимо заметить, что без юридического закрепления и существования на практике принципа демократизма невозможна деятельность парламента как представительного органа в Российской Федерации. Данный принцип действует в предоставлении депутатам законодательного органа права реализовывать предоставленные полномочия по участию в подготовке и проведении парламентских слушаний как представителям всего многонационального народа РФ. Именно принцип демократизма является ”реальной гарантией обоснованности и правильности принимаемых представительным органом решений”42.

С.В. Поленина подчеркивает наличие прямой зависимости между качеством и эффективностью принимаемых законом и развитием демократических начал в государстве43. Демократизм в деятельности законодательного (представительного) органа предполагает ”учет и анализ общественного мнения, привлечение к разработке законопроекта и его обсуждению ученых, специалистов, всех заинтересованных лиц”.44

Таким образом, отсутствие у законодательного органа необходимых элементов представительства, с одной стороны, и постоянной, тесной связи с широкими кругами общественности, с другой, приводит к фиктивности существования демократического государства. Следовательно, при проведении парламентских слушаний, в процессе которых происходит взаимодействие всех ветвей государственной власти, научных и практических кругов, создаются предпосылки реального участия населения в решении государственно-важных вопросов, что способствует развитию народовластия. Так, в практике деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации существуют формы взаимодействия различных государственных органов для достижения наиболее оптимального с точки зрения развития государства результата: например, на парламентских слушаниях на тему «Практика проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2004 годах и перспективы развития избирательного законодательства», проведенных по инициативе Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 19 октября 2004 года, присутствовали члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий двадцати субъектов РФ, научной общественности, средств массовой информации, в общей сложности более двухсот человек. В ходе слушаний были заслушаны доклады участников по вопросам совершенствования избирательного законодательства, проанализирована статистика по результатам выборов, как в органы государственной власти федерального уровня, так и в государственные органы субъектов Российской Федерации; по результатам слушаний были приняты рекомендации, содержащие конкретные предложения по совершенствованию законодательства о выборах, большинство из которых были учтены в деятельности Государственной Думы в период зимней сессии 2005 года. Этот пример показывает значение парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательных (представительных) органов в развитии принципа демократизма.

Важное решение в деятельности законодательного органа имеет закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей, который, определяет основную функцию законодательного органа – принятие законов, регламентирующих наиболее важные и устойчивые общественные отношения. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет широкое и конструктивное взаимодействие всех государственных органов в осуществлении единой государственной власти. Этот принцип имеет особое специфическое воздействие на организацию и проведение парламентских слушаний.

Законодательный (представительный) орган в своей деятельности широко и конструктивно взаимодействует с государственными органами всех ветвей власти, представители которых имеют присутствовать на всех парламентских слушаниях, в том числе и на закрытых45. Однако в ходе проведения парламентских слушаний представители других ветвей власти участвуют в выработке наиболее целесообразного решения, не нарушая в то же время границы сфер деятельности каждой ветви власти. Следовательно, данный принцип применительно к парламентским слушаниям имеет важное значение в процессе развития системы «сдержек и противовесов», эффективного и конструктивного взаимодействия различных органов государственной власти.

Принцип законности является универсальным для всей правовой системы Российской Федерации. Именно закону должна подчиняться деятельность любого органа государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений либо их структурных подразделений. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума РФ по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. В законодательном (представительном) органе все действия совершаются в определенной правовой форме, установленной соответствующим нормативным актом. На федеральном уровне такими правовыми актами становятся регламенты палат Федерального Собрания РФ. Некоторые субъекты РФ подробно регламентируют порядок проведения парламентских слушаний специализированными нормативно-правовыми актами, посвященными конституционно-правовому статусу законодательного органа. Например, ст. 9 «Депутатские слушания» закона «О Курской областной Думе», п.1 ст. 4 «Формы и организация деятельности Думы» закона «О Саратовской областной Думе», посвящены депутатским слушаниям; ст.16 закона «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия», ст.7 закона «О Законодательном Собрании Ростовской области» и т.д.46.

С другой стороны, все решения законодательного органа, принятые в пределах компетенции и с соблюдением требований формальной определенности обязательны для всех лиц и организаций, кому они адресованы.

Из принципа законности вытекает принцип совместного обеспечения Российской Федерацией и ее субъектами соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п.п. ”а” п.1 ст. 72 Конституции РФ).

Принцип федерализма закреплен в гл.2 Конституции РФ и является базовым. Именно этот принцип, по справедливому замечанию М. И. Байтина, лежит в основе формирования, развития и функционирования действующего российского права47. Данный основной принцип включает в себя несколько факультативных, имеющих собственное проявление относительно предмета исследования. В частности, конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ (ст. 71-73 Конституции РФ), приоритет федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации (ч.1 ст.15, ст.71ст.72, ч.1,2,5ст.76 Конституции РФ), самостоятельность субъектов РФ в сфере собственного правового регулирования (ч.2 ст.5, ст.73, ч.4,6 ст.76 Конституции РФ). Эти принципы предоставляют большие возможности для деятельности представительного органа субъекта РФ, которые в пределах собственных полномочий самостоятельны, в том числе и в определении организационно-правовых форм деятельности собственных представительных органов.

В соответствии с Конституцией РФ определение наименования, структуры и порядка деятельности представительного органа субъекта РФ – прерогатива самого органа, реализуя которую, законодательные органы субъектов РФ исходят из функций и полномочий, предоставленных им конституциями (уставами) субъектов РФ.

Однако большинство субъектов РФ не используют эту возможность для повышения качества деятельности органа и довольствуются дублированием норм регламентов палат Федерального Собрания РФ, восприняв их модель организации деятельности48. Следовательно, с одной стороны, федеративная модель организации государства обеспечивает преемственность организационно-правовых форм в целях наиболее качественной реализации предметов ведения и полномочий региональных парламентов, но с другой, в активизации нуждается самостоятельное правовое регулирование проведения парламентских слушаний с учетом всех особенностей субъекта Российской Федерации (национальных, культурных, географических, социально-экономических и других) как фактора совершенствования деятельности законодательной ветви государственной власти. В целях реализации данного принципа регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрена возможность проведения совместных парламентских слушаний (ч.3 ст.84 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30.01.2002г.); регламенты законодательных (представительных) органов субъектов РФ предусматривают в целях реализации межпарламентских связей проведение парламентских слушаний для оперативного решения политических, социально-экономических, культурных проблем соседних регионов.

Применительно к теме исследования актуален принцип обязательности официального опубликования законов, который трансформируется в обязательное опубликование в официальных изданиях законодательного (представительного) органа, а также в средствах массовой информации материалов и рекомендаций парламентских слушаний, кроме слушаний, на которых обсуждались вопросы, отнесенные законом к государственной и иной охраняемой законом тайне и в силу этого объявленных закрытыми. Действие данного принципа обеспечивает информированность населения не только о деятельности представительного органа, но и о перспективах развития внутренней и внешней политики, а также дает возможность существенно повысить правовое и общее знание о многих вопросах общественной и государственной жизни.

К специальным принципам относятся:



  • принцип научности;

  • принцип гласности;

  • принцип профессионализма.

Из специальных принципов в первую очередь необходимо выделить принцип научности. Р.О. Халфина подчеркивала, что научная обоснованность любой деятельности, в том числе правотворческой, имеет определяющее значение для эффективности правотворческого решения 49.

Ю.А. Тихомиров под принципом научности понимает использование приемов и методов научного анализа, достижений науки и строгое следование объективным критериям оценки50.

Для достижения эффективности необходимо научное обоснование, как организации деятельности законодательного органа, так и всех форм реализации его компетенции. Научно обоснованная работа законодательного органа, анализ и учет всех научных идей, концепций и теорий позволяет, в конечном счете, создать предпосылки для плодотворного и качественного воплощения предметов ведения и компетенции в жизнь. Немаловажную роль в реализации на практике данного принципа играют организационно-правовые формы деятельности парламента, в первую очередь парламентские слушания. Именно в ходе слушаний депутаты имеют возможность узнать мнение специалистов, ученых, обладающих фундаментальными знаниями и практическими навыками в той или иной сфере в целях повышения качества работы. Усовершенствование процедуры проведения слушаний позволит существенно повысить уровень деятельности законодательного (представительного) органа.

Научная обоснованность законов предполагает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать законодательным актом, практику применения действующих в этой сфере нормативно – правовых актов, перспективы развития сферы общественных отношений, учет факторов, формирующих законодательные решения, широкое привлечение научных работников к разработке и обсуждению решений законодательным органом. Именно научная обоснованность деятельности представительного органа позволяет правильно выбрать и использовать форму и метод правового регулирования, предусматривает механизм реализации того или иного решения и, в конечном счете, обеспечивает четкую и политически верную реализацию органом своей компетенции.

Принцип гласности имеет важнейшее значение в деятельности законодательного (представительного) органа, так как он позволяет гражданскому обществу установить своеобразный контроль над деятельностью представительного учреждения. В организации и проведении парламентских слушаний принцип гласности означает информирование членов общества не только о принятых рекомендациях, но и о ходе обсуждения вопросов, о мнениях и идеях депутатов, а также заключениях научных работников, экспертов и аналитиков. В соответствии с законодательством вся деятельность парламента носит открытый характер, за исключением решения о проведении закрытых форм работы в интересах сохранения государственной и иной охраняемой законом тайны. Именно существование на практике в деятельности парламентариев принципа гласности повышает ответственность последних за свою деятельность, способствует учету общественного мнения, повышает качество работы парламента. В частности, за период с 2000 по 2003годы участниками парламентских слушаний стали 68,5 тыс. человек. В среднем, ежегодно в парламентских слушаниях принимали участие более 17 тыс. человек (около 200 человек на одно парламентское слушание). При проведении девяти слушаний аудитория составляла более 400 человек, а при проведении двух выездных слушаний присутствовали около 700 приглашенных. В проведении парламентских слушаний активное участие принимали представители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, ученые и практические работники, представители общественности и средств массовой информации.51

Большое значение в реализации компетенции законодательного органа имеет принцип профессионализма. Данный принцип может быть реализован только при участии и оптимальном взаимодействии в деятельности органа квалифицированных юристов, специалистов в различных сферах общественного бытия и депутатов. В целях реализации данного принципа, по нашему мнению, и созданы такие организационно-правовые формы деятельности органа как семинары, круглые столы, научно-практические конференции и предмет диссертационного исследования - парламентские слушания. Представляется, что решение проблемы профессиональной научной (юридической экономической, социальной, медицинской и т.д.) обоснованности в действиях депутатов является на сегодняшний день наиболее важной. Необходимо стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал себя вполне компетентным на всех этапах деятельности законодательного органа, имел свою профессиональную, основанную на знании, а не на политических амбициях точку зрения по поводу каждого вопроса, входящего в компетенцию законодательного (представительного) органа, аргументировано доводил ее до сведения коллег и иных заинтересованных лиц.

Следующая группа принципов парламентских слушаний - организационные принципы.

Организационные принципы вытекают из теории организации деятельности органа государства. Они необходимы для реализации компетенции органа в соответствии с существующими правовыми формами. Необходимость определения данной группы принципов вытекает из процессуального (процедурного) порядка работы органов государственной власти, которые в свою очередь позволяют максимально четко и эффективно реализовывать собственные полномочия, в соответствующих правовых формах.

Под организационными принципами понимается организация деятельности законодательного органа, процедурный и процессуальный характер реализации им собственной компетенции, а также вопросы взаимодействия структурных подразделений органа.

К ним относятся:



  • принцип стабильности правового регулирования деятельности парламента;

  • принцип структурности организации и деятельности палат Федерального Собрания;

  • принцип коллегиальности;

  • принцип свободного обсуждения вопросов;

  • принцип периодичности.

Повышению эффективности организации деятельности органа способствует качественно налаженная и урегулированная нормативно-правовыми актами внутриорганизационная работа, которая состоит в организационном и организационно-техническом обеспечении функционирования парламента как единой системы. Значение рассматриваемой группы принципов заключается в том, что они позволяют создать условия для максимального использования всех организационных форм и методов деятельности законодательного органа в соответствии с их назначением, обеспечение соответствия внутриорганизационных отношений среди депутатов и иных субъектов требованиям законности и демократии. При характеристике организационных принципов мы будем исходить из следующих методологических положений:

  1. Наличие и реализация определенного принципа зависит от конкретной организационной формы деятельности законодательного органа и их взаимосвязи. Например, принцип сессионной деятельности (принцип периодичности) имеет неодинаковую реализацию в следующем: установлен сессионный порядок деятельности законодательного органа в целом (две очередных сессии в год), в рамках которого реализуются все регламентированные организационно-правовые формы деятельности органа. Применительно к парламентским слушаниям этот принцип реализуется по иному: регламентом устанавливаются конкретные дни недели, в которые проводятся очередные слушания с оговоркой о запрете их проведения в период проведения пленарных заседаний.

В то же время наблюдается тесная взаимосвязь в реализации организационных принципов: деятельность депутатов в ходе проведения слушаний направлена на подготовку к рассмотрению вопросов, отнесенных к компетенции органа на сессии.

  1. Большое значение в правовой форме деятельности законодательного органа имеет соблюдение не только собственно организационных принципов, но и основ технического обеспечения деятельности представительного органа. К их числу относится принцип своевременности информирования депутатов о месте, времени проведения слушаний, обеспечения всеми необходимыми документами и материалами заблаговременно. Например, в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ информация о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается средствам массовой информации не позднее, чем за 10 дней до начала слушаний (ст. 63 Регламента Государственной Думы,)52. В Совете Федерации РФ распоряжение о проведении слушаний, включающее информацию о теме, месте проведения, комитете (комиссии), ответственном за их подготовку и проведение издает председатель Совета Федерации РФ или по его поручению первый заместитель председателя Совета Федерации РФ; оно передается в пресс-службу Совета Федерации РФ не позднее, чем за 12 дней до начала слушаний. Лицам, приглашенным на парламентские слушания, заблаговременно рассылаются официальные уведомления (ст.85 Регламента Совета Федерации ФС РФ)53. Реализация данных принципов на практике приводит к более качественной работе представительного органа.

  2. Наличие и практическое применение на практике внутриорганизационных принципов деятельности законодательного (представительного) органа обеспечивает в первую очередь координацию структурных подразделений самого органа, а также взаимодействие как палат Федерального Собрания РФ между собой, так и парламента в целом с иными органами государственной власти. Только тесное сотрудничество, основанное на принципах организации деятельности законодательного органа, позволяет наиболее полно реализовать вопросы компетенции, предоставленные ему Конституцией РФ, Конституциями республик в составе РФ, уставами иных субъектов РФ.

Немаловажную роль в деятельности представительного органа играет соблюдение принципа стабильности правового регулирования работы парламента. Этот принцип реализуется в первую очередь действием регламентных норм представительного органа, в которых закрепляются процедурные правила реализации вопросов ведения как органов в целом, так и его структурных подразделений (организация и проведение парламентских слушаний, перечень вопросов, выносимых на слушания).

Принцип структурности организации и деятельности Федерального Собрания является определяющим в построении деятельности палат Федерального Собрания РФ. Именно структурная организация парламента позволяет четко, своевременно и эффективно реализовывать полномочия представительного органа, т.к. большинство вопросов проходит предварительную подготовку при обсуждении в структурных подразделениях; именно на заключениях и рекомендациях которых основываются итоговые решения палат.

Принцип коллегиальности вытекает из природы парламента, как коллектива людей, представляющего интересы определенной группы населения (всего народа государства, либо определенного субъекта Федерации). Однако, по мнению Безуглова А.А., – «Коллективность» и «Коллегиальность»- понятия не однозначные: «Коллективность» значительно шире понятия «Коллегиальность», оно охватывает совместную деятельность любой по численности и составу группы людей, а применительно к парламенту – любую численность и любой состав группы депутатов. Под «коллегиальностью» следует понимать такую организацию и деятельность определенного коллективного органа, когда в его состав входят в установленном законом порядке определенное число конкретных лиц54. Таким образом, организация и проведение парламентских слушаний основана на принципе коллективности, т.к. численный состав участников не оговаривается в регламентах законодательных органов, как Федерации, так и субъектов РФ.

Однако, представляется что, количественные характеристики в проведении парламентских слушаний являются не определяющими, т.е. необходимо выделить и оценить качественные признаки коллегиальности как принципа деятельности.

Во-первых, даже деятельность всех 450 депутатов Государственной Думы РФ вне рамок компетенции нижней палаты парламента не будет иметь юридического значения, в то время как инициатива группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек приводит к проведению слушаний Советом Федерации (ст. 84 Регламента Совета Федерации РФ)55.

Во-вторых, участие в парламентских слушаниях порождает у депутатов возникновение конкретных прав и обязанностей, что не свойственно группе депутатов, действующих вне организационных форм деятельности представительного органа; именно наличие этих прав и обязанностей, составляющих полномочия и выражающихся в компетенции, позволяет наиболее полно использовать все возможности лиц, входящих в состав коллегии для качественной работы парламента в целом и его организационно-правовых форм. Коллегиальность предполагает такую работу, когда каждый депутат на основе полученной информации получает возможность принимать участие в деловом обсуждении вопросов, принимать участие в голосовании. 56

С принципом коллегиальности напрямую связан принцип свободного обсуждения вопросов, входящих в повестку дня как законодательного органа его палаты в целом, так и структурных подразделений палаты. Только свободное, основанное на равенстве участников обсуждение, без какого – либо давления со стороны (как органов государственной власти, так и отдельных личностей) позволит парламентариям принять правильное решение, основанное на анализе и учете всех обстоятельств исследуемого вопроса. В целях реализации данного принципа закрепляется право депутатов свободно выражать свою позицию, мнения, настаивать на любых своих убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам.

Принцип периодичности связан с сессионным порядком деятельности законодательного (представительного) органа и в тоже время взаимообусловлен с признаком постоянной деятельности парламента. Конституция РФ закрепляет, что «Федеральное Собрание РФ является постоянным действующим органом» (ч. 1 ст. 99 Конституции РФ). Таким образом, принцип периодичности действует лишь в организации порядка деятельности представительного органа, а точнее, в наличии организационно-правовых форм этой деятельности. Регламенты палат Федерального Собрания РФ и большинства законодательных органов субъектов РФ закрепляют правило о невозможности сочетания в одно время проведения различных организационно-правовых форм деятельности. Парламентские слушания не могут проводиться во время заседаний представительного органа иначе как по решению самого органа; для проведения заседаний комитетов и комиссий регламенты устанавливают определенный день недели; взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти осуществляется на специально установленном «Правительственном часе» и т.д. Это позволяет сделать вывод о том, что постоянная деятельность парламента обеспечивается в первую очередь периодичностью использования всех форм и методов работы в целях наибольшей эффективности его работы.

Таким образом, анализ принципов парламентаризма позволяет сделать вывод об их взаимосвязи и прямой взаимообусловленности с принципами деятельности законодательного (представительного) органа во всех возможных и существующих организационно-правовых формах, в частности, в наличии и процедуре назначения и проведения парламентских слушаний.

Конечно, перечень представленных принципов не является исчерпывающим, но на наш взгляд наиболее полно раскрывает правовую природу слушаний – важной составляющей в деятельности парламента, в первую очередь, органа представительного. Если рассматривать парламент как орган законотворческий, то можно выделить (с позиции диссертационного исследования) следующие принципы: принцип своевременности законотворческой деятельности, принцип заимствования и переработки накопленного опыта законотворческой работы (принцип преемственности законодательства), принцип практичности (прагматичности) законотворческого решения и др.

Керимов Д.А. обращал особое внимание на три основных принципа законодательной деятельности государства:


  • в юридических законах закрепляются такие политические и экономические условия жизни общества, при которых обеспечивается простор для проявления общих и специфических объективных законов, способствующих развитию общества, а также возможность их познания и наиболее целесообразного использования в целях развития общества;

  • закрепление и установление в правовых нормах таких правил поведения, которые на основе правильного использования объективных закономерностей на том или ином конкретном участке общественного развития в максимальной степени способствуют разрешению назревших задач жизни общества;

  • в юридических законах выражается общая воля народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества.57

Практическая реализация принципов будет наглядно показана в дальнейшем, на конкретных примерах.

Таким образом, анализ принципов парламентских слушаний позволяет сформулировать следующие выводы:

- принципы парламентских слушаний вытекают из принципов деятельности законодательного (представительного) органа и непосредственно с ними взаимосвязаны;

- конституционные принципы действуют при реализации любой, регламентированной законодательством, организационно-правовой формы, в то время как специальные и организационные принципы имеют особенности при проведении парламентских слушаний;

- назначение и проведение парламентских слушаний возможно только при совокупном применении всех существующих принципов деятельности законодательного органа, иначе данная организационная форма потеряет возможность называться правовой.

Определение понятия, функций и принципов парламентских слушаний позволяет сформулировать ряд основополагающих выводов:



  1. Парламентские слушания вполне обоснованно можно считать самостоятельной организационно-правовой формой деятельности законодательного (представительного) органа как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации, которая органично вписывается в систему правовых форм деятельности органа и способствуют реализации законодательным органом вопросов собственной компетенции;

  2. Парламентские слушания реализуют функции законодательного (представительного) органа государственной власти, которые составляют четкую систему, вытекающую из задач и функций законодательного (представительного) органа.

  3. Принципы деятельности законодательного (представительного) органа действуют в процессе организации и проведения парламентских слушаний и предопределяют их легитимный характер.

Таким образом, рассмотрев понятие, принципы и функциональную характеристику парламентских слушаний, мы можем определить их как самостоятельную организационно-правовую форму деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации, заключающуюся в коллективном, основанном на объективных позициях ученых, должностных лиц и практических работников, обсуждении значимых вопросов государственной и общественной жизни государства в целом и отдельных регионов в целях повышения эффективности деятельности законодательного органа и реализации вопросов его компетенции.

Основными признаками парламентских слушаний, с нашей точки зрения, являются: профессионализм участников слушаний, коллективный характер обсуждения поставленных на слушания вопросов, реализация в ходе проведения слушаний задач и функций законодательного (представительного) органа, проведение слушаний по вопросам, входящим в компетенцию органа.





Каталог: upload -> iblock -> fa9
iblock -> Владимир Верба: Как генеральный конструктор комплекса а-100, могу сказать точно, что в авиации нет ничего более сложного
iblock -> А-100: первый на поле боя
fa9 -> Сводка предложений по итогам общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы на официальном сайте Департамента культурного наследия города Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"
fa9 -> Конкурсная документация по проведению открытого конкурса на ведение строительного контроля при проведении


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница