Парламентские слушания в системе организационных форм работы представительных органов


ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПАРЛАМЕНСКИХ СЛУШАНИЙ



страница2/4
Дата14.08.2016
Размер0.95 Mb.
ТипУчебное пособие
1   2   3   4

2. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПАРЛАМЕНСКИХ СЛУШАНИЙ
Итак, одной из законодательно закрепленных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в современной России являются парламентские слушания. Для их полной и объективной характеристики необходимо осуществить комплексный анализ, как в историческом аспекте, так и на современном этапе; показать их соотношение и взаимосвязь с деятельностью законодательного (представительного) органа в целом, а также отграничить парламентские слушания от иных организационно – правовых форм его работы.

Изучение парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти необходимо производить с учетом качественных характеристик парламента. В их числе назовем конституционно-правовое закрепление следующих элементов статуса органа как выражение сущности парламентаризма: его представительный характер, т.е. его формирование населением государства в соответствии с нормами избирательного права; функционирование на постоянной основе; осуществление своей деятельности в режиме принципов разделения властей, бикамерализма (при двухпалатной структуре), механизма «сдержек и противовесов»; коллегиальности и профессионализм деятельности депутатов, самостоятельности, разграничения предметов ведения и полномочий.

Перечисленные сущностные признаки парламентаризма предопределяют юридическую природу парламентских слушаний, технологии их проведения, позволяют показать их значение и результативность, обеспечивают выбор модели правового регулирования анализируемой организационно-правовой формы. Нормативное закрепление принципов, методов деятельности парламента, обеспечивающих реализацию задач и функций органа, является, в свою очередь, основой для юридического закрепления системы организационно-правовых форм, подтверждающих реальное существование парламентаризма, и определяет в ней место парламентских слушаний.

В контексте сказанного необходимо определить сущность самих парламентских слушаний как реально существующей действительности. Вопрос о сущности какого-либо правового явления признается одним из ключевых в процессе его изучения, т.к. дает возможность ответить на вопросы: Что есть данное явление? Для реализации каких целей оно существует? Парламентские слушания как самостоятельная организационно-правовая форма деятельности парламента может быть представлена, по нашему мнению, в следующих четырех аспектах:

во-первых, парламентские слушания как самостоятельная организационно-правовая форма работы законодательного органа;

во-вторых, парламентские слушания как составной фрагмент сессии – организационно-правовой формы более высокого уровня;

в-третьих, парламентские слушания как организационно-правовая форма совместной работы палат парламента и межпарламентских связей;

в-четвертых, парламентские слушания как форма взаимодействия парламента и гражданского общества.

Перечисленные подходы заслуживают обособленного детального анализа, а все в совокупности они составят целостный образ парламентских слушаний. Диалектика в характеристике обозначенных направлений заключается в том, что, свидетельствуя определенные отличительные черты парламентских слушаний, они в то же время показывают их целостность и единство. Поэтому полноценное научное описание парламентских слушаний должно быть обеспечено совокупностью всех аспектов.

В научной юридической литературе практически не встречается комплексная, завершенная дефиниция парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности парламента. Определения, представленные учеными, затрагивают лишь некоторые сущностные моменты в правовой природе слушаний.

В частности, С.А. Авакьян в монографии «Федеральное Собрание РФ – парламент России» называет парламентские слушания «формой работы российского парламента, в ходе которой обсуждаются вопросы с привлечением специалистов и других заинтересованных лиц»13.

Т.Я. Хабриева под парламентскими слушаниями понимает форму обсуждения в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности14.

Применительно к субъектам Российской Федерации Т.Я. Хабриева называет парламентские слушания формой взаимодействия их законодательных (представительских) органов с общественностью; на которые выносятся законопроекты, требующие публичного обсуждения15.

В представленных дефинициях авторами предложены такие признаки слушаний, как их публичный характер и значимость вопросов, становившихся предметом обсуждения. Но этого оказывается недостаточно, поэтому И.В. Гранкин, определяет слушания как «широко распространенную форму депутатской деятельности» по вопросам своего ведения, возможность проведения которых предусмотрена ч.3 ст. 101 Конституции Российской Федерации16.

При этом, как видим, выделяется еще один необходимый признак – ограничение предмета слушаний вопросами ведения и полномочиями законодательного (представительного) органа. Он вытекает из принципа разделения властей, при котором орган не может выходить в своих действиях и решениях за пределы предоставленной компетенции. Однако в ее границах орган самостоятельно устанавливает формы реализации тех или иных вопросов, поэтому парламентские слушания могут быть задействованы избирательно, затрагивая любые аспекты общественной и государственной жизни в рамках закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст. 102-103) вопросов ведения палат Федерального Собрания Российской Федерации.

И.О. Гущина определяет парламентские слушания как форму деятельности парламента или его палат, состоящую в заслушивании мнений членов парламента, государственных и общественных деятелей, а также экспертов по конкретному законопроекту или иному вопросу, входящему в компетенцию парламента17. В такой характеристике, как видим, упор сделан лишь на одну из процедур парламентских слушаний (вполне возможно одну из главных, но не единственную) – заслушивание мнений и совершенно проигнорированы другие их сущностные признаки. Особое внимание в этом определении сосредоточено на констатации субъектов, чье мнение подлежит учету при проведении парламентских слушаний.

Р.Н. Мирсаев рассматривает парламентские слушания как составную часть парламентского права, чем подчеркивает аспект и возможность их определения как самостоятельного института конституционного права. По его мнению, они «представляют собой эффективную форму обсуждения в парламенте актуальных и наиболее значимых вопросов с привлечением специалистов и широкой общественности. Они могут быть посвящены концепции законопроекта, международному договору, подлежащему ратификации, контролю исполнения законодательного акта, но каких-либо обязывающих решений парламентские слушания давать не в праве»18. Определение, предлагаемое Р.Н. Мирсаевым, заслуживает внимания, поскольку в нем в качестве обязательного признака впервые выделены контрольные функции и рекомендательный характер итогов слушаний.

Нельзя не согласиться с позицией В.А. Купина, который дает весьма пространную аргументацию значения и возможностей парламентских слушаний в законодательном процессе. Он считает, что для обеспечения качества законов, их научной обоснованности необходимо создать демократическую процедуру законотворчества. Важно обеспечить творческую, деловую обстановку в законодательной работе, широкое, гласное обсуждение законопроектов на основе анализа различных точек зрения. Причем такое широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов, по мнению В.А. Купина, должно иметь место на всех этапах законодательной процедуры: в комиссиях и комитетах, готовящих проект, и при вынесении его на всенародное обсуждение, и в деятельности законодательного органа. «Наибольшую отдачу дает обсуждение подготовленного проекта. Однако, не менее важно обсуждение тех или иных вопросов на предварительной стадии подготовки законопроекта, когда нет еще первоначального текста. Иногда необходимо предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих основных идей, причем до того, как комиссия, готовящая проект, займется формулированием конкретных законоположений19».

По мнению В.А. Купина, одной из основных форм предварительного обсуждения законопроектов в законодательном (представительном) органе являются парламентские слушания, которые позволяют лучше учесть общественное мнение, дают научно-теоретическую и практически обоснованную возможность определить составителям проекта четкие ориентиры в работе.

Анализ приведенных формулировок свидетельствует о том, что одни авторы определяют парламентские слушания как форму обсуждения различных вопросов работы парламента с участием общественности (Т.Я. Хабриева, В.А. Купин, Р.Н. Мирсаев). Другая группа ученых называет парламентские слушания формой работы, формой деятельности парламента, депутатов.

Отдельные авторы стремятся подчеркнуть и другие сущностные черты парламентских слушаний. Оценивая их в целом, полагаем, что нельзя поставить знак равенства между «формой обсуждения» и «формой работы (деятельности)». Поэтому проблема дефинитивного обеспечения парламентских слушаний остается нерешенной.

И уж тем более все представленные определения слушаний не формируют комплексного образа парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа в Российской Федерации. Они лишь позволяют определить разрозненно отдельные признаки данной самостоятельной формы работы парламента: ее публичный характер; ограничение предмета слушаний вопросами ведения законодательного органа; обязательность принятия итоговых документов (рекомендаций).

Последний признак указывает, по нашему мнению, на один из обязательных аспектов деятельности государственного органа – принятие государственно-властных решений. Его отрицание или непризнание делает любое публичное представительство экспертов, научных кругов, депутатов, созываемое и организуемое для обсуждения общественно-значимых вопросов, всего лишь коллективом людей, общественным собранием, но не организационно-правовой формой деятельности парламента.

Продолжая наши рассуждения, считаем необходимым подчеркнуть, что категория парламентских слушаний является не только научной, но и правовой. Поэтому для выработки научного понятия парламентских (депутатских) слушаний обратимся к исследованию нормативных актов законодательных (представительных) органов Российской Федерации и ее субъектов, использующих термин «парламентские слушания», а также регулирующих элементы правового статуса и организационно-правовые формы деятельности парламентов.

Понятие парламентских слушаний в законодательных нормах федерального уровня не сформулировано. В отличие от этого нормы региональных законов отличаются некоторым разнообразием. В одних субъектах РФ слушания расцениваются как форма деятельности депутатов, в других их статус выше: парламентские слушания – это форма работы органа государственной власти. Но преимущественно в региональных нормах закреплена лишь возможность назначения и проведения парламентских слушаний. Такие выводы подтверждаются анализом законов ряда субъектов РФ.

Так, в Законе Алтайского края «О депутатских слушаниях в Алтайском краевом Законодательном Собрании» депутатские слушания рассматриваются как «одна из форм депутатской деятельности, заключающаяся в проведении широкого представительного совещания с целью всестороннего обсуждения общественно-значимых проблем (ст.1 Закона)20. Статья 59 Регламента Государственного Совета Чувашской Республики устанавливает, что для выявления различных точек зрения по определенной тематике Государственный Совет проводит парламентские слушания по инициативе Председателя Государственного Совета21. Статья 43 Регламента Народного Собрания Республики Дагестан закрепляет, что парламентские слушания проводятся по вопросам ведения Народного Собрания22.

Проанализированные нормы раскрывают только такой признак слушаний, как общественная значимость вопросов, становившихся предметом обсуждения, остальные же признаки остаются за пределами нормативного закрепления.

Государственная Дума Ставропольского Края рассматривает депутатские слушания как одну из форм работы Думы и ее органов, используемую в целях публичного обсуждения законопроектов, всестороннего и полного изучения вопросов, требующих нормативного правового регулирования, либо связанных с выполнением принятых Думой законодательных и иных нормативных правовых актов (ст. 63 Регламента)23. Приведенный обзор показывает, что нормативно закреплена только возможность проведения слушаний по вопросам ведения законодательного (представительного) органа.

В законодательстве Волгоградской области под публичными (депутатскими) слушаниями понимается «форма законотворческой деятельности депутатов, обеспечивающая единый подход к выработке концепции поставленной проблемы». На слушаниях могут обсуждаться любые вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость, проекты нормативных правовых актов области (ст. ст. 2, 3 Закона)24. В данном случае слушания прямо называются формой деятельности законодательного органа, и регламентируется признак – концептуальное рассмотрение вопросов, становившихся предметом обсуждения.

Таким образом, характеристика парламентских слушаний, содержащаяся в нормативных актах субъектов РФ, свидетельствует о неустоявшемся законодательстве. В одних субъектах России предпринимается попытка дать четкую дефиницию данной организационной формы деятельности законодательного органа. Другие субъекты РФ подчеркивают только функциональную характеристику слушаний, не регламентируя другие аспекты данной формы деятельности органа, такие как предмет слушаний, субъектный состав, значимость итоговых документов. В иных субъектах РФ перечисляются только вопросы, которые выносятся на слушания, т.е. становятся предметом слушаний. Наконец, существует довольно значительное количество субъектов, нормативными актами которых вообще не предусмотрена такая организационная форма деятельности законодательного органа, как парламентские слушания.

Общий анализ правовых норм о парламентских слушаниях позволяет выделить следующие аспекты в их теоретической характеристике как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа:

– парламентские слушания должны быть закреплены как одна из основных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти федерального и регионального уровней;

– в нормативном закреплении нуждаются признаки и основные функции парламентских слушаний;

– на уровне законодательства субъектов Российской Федерации достаточно четко должен быть определен предмет парламентских слушаний – они могут проводиться исключительно по вопросам ведения законодательного органа, закрепленным в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации;

– следует также четко регламентировать основную цель организации и проведения парламентских слушаний – публичное обсуждение, всестороннее и полное изучение узких, специальных вопросов, требующих нормативного закрепления.

– и, безусловно, в нормах права должна быть закреплена процедура назначения и проведения парламентских слушаний, как нормами законов, так и регламентами представительных органов государственной власти.

Таким образом, исследование теоретических разработок и положений, представленных в нормах как федерального, так и регионального уровня, позволят сделать вывод о самостоятельности парламентских слушаний как организационной формы деятельности законодательного органа, и сформулировать следующие признаки парламентских слушаний:


  • самостоятельность слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного органа;

  • публичный характер проведения слушаний;

  • общественная или государственная значимость и важность вопросов, являющихся предметом обсуждения;

  • ограничение предмета слушаний вопросами ведения законодательного (представительного) органа;

  • рекомендательный характер итогов слушаний.

Значение перечисленных признаков состоит в том, что они позволяют представить комплексную характеристику парламентских слушаний как формы деятельности законодательного органа, органично вписавшейся в практику его работы, а попытки регламентировать аспекты функциональной характеристики слушаний в нормативных актах предопределяет необходимость обособления правового института парламентских слушаний.

Итак, парламентские слушания – это самостоятельная организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа, состоящая в публичном и профессиональном обсуждении общественно и государственно-значимых вопросов, входящих в компетенцию органа, с привлечением экспертов и представителей иных ветвей власти, с целью выработки единых рекомендаций для последующего формирования объективной позиции депутатов по обсуждаемому вопросу.

Таким образом, исследование парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации позволяет сформулировать следующие выводы:

– Деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти в условиях построения правового государства предполагает нормативное закрепление и реальное существование на практике системы организационно-правовых форм, позволяющих реализовывать вопросы, входящие в предметы ведения и полномочия органа.

– Организационные формы деятельности получили нормативное закрепление в законодательных и подзаконных актах, посвященных правовому статусу законодательных (представительных) органов. Парламентские слушания как форма деятельности предусмотрена нормами Конституции РФ, она должна иметь конституционный (уставной) статус и в субъектах России, который обеспечивает им самостоятельность и легитимность.

– Наличие в системе организационно-правовых форм парламентских слушаний обусловлено также присущими данной организационно-правовой форме деятельности признаками – публичным характером их проведения, привлечением широких слоев общественности и научных кругов к участию в обсуждении вопросов, выносимых на парламентские слушания, ограничением их предмета компетенцией законодательного органа, общественной и государственной значимостью вопросов, выносимых на слушания. Наличие этих признаков также позволяет говорить об их самостоятельности.

– Существование парламентских слушаний предопределено необходимостью реализовывать функции законодательных (представительных) органов государственной власти, обусловленные их сущностью, и осуществлять полномочия, предоставленные им Конституциями, уставами. В свою очередь, самостоятельность парламентских слушаний как организационно-правовой формы работы парламента конкретно проявляется в их функциях и принципах, на которых осуществляется их организация и проведение.

Рассмотрим в сравнении роль и функции постоянных комиссий Советов Союза ССР и парламентских слушаний современного законодательного органа как организационно-правовых форм деятельности парламента в его историческом развитии:

1. И постоянные комиссии Советов, и деятельность депутатов в ходе проведения парламентских слушаний является одним из средств реализации целей и задач всего представительного органа в целом. В процессе деятельности постоянных комиссий и парламентских слушаний отношения между депутатами и представительным органом в целом строятся по вопросам ведения и компетенции представительного (законодательного) органа. Однако комиссии действовали в определенной области экономической или государственной жизни в соответствии с предоставленными им полномочиями, круг которых был достаточно четко очерчен. В отличие от этого в ходе парламентских слушаний депутатами может обсуждаться любой вопрос, принятый к рассмотрению Советом палаты Федерального Собрания РФ.

2. Деятельность постоянных комиссий в переходный период не была основана на осуществлении управления какими-либо сферами или отраслями государственной и общественной жизни, они не имели в своем подчинении, предприятий, учреждений, организаций. Комиссии вправе были входить с предложениями и рекомендациями в министерства, государственные комитеты и ведомства РСФСР, требовать от государственных и общественных органов и организаций, от должностных лиц представить необходимые документы25. Таким образом, комиссии имели обширные права во всех сферах государственной жизни.

Проведение парламентских слушаний также не ограничено какой-то одной, определенной сферой жизни современного российского общества и государства; их организация напрямую зависит от развития общественной, политической, экономической ситуации в государстве в целом. Например, обострение ситуации в Чеченской республики в 1994-1999г.г. неоднократно приводило к проведению закрытых парламентских слушаний по данной проблематике, в ходе которых депутаты и приглашенные эксперты пытались найти пути выхода из кризиса по данному вопросу внутренней политики Российской Федерации.

3. Акты комиссий Советов в адрес государственных и общественных органов, предприятий, организаций и учреждений имели характер рекомендаций. Конституции СССР и союзных республик, обеспечивая государственный авторитет данного вида актов, устанавливали, что рекомендации постоянных комиссий подлежали обязательному рассмотрению вышеперечисленными субъектами. Однако обязательной силы они не имели.

В соответствии с ныне действующим законодательством РФ и ее субъектов по итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации, которые публикуются в средствах массовой информации и носят рекомендательный характер26. В то же время в деятельности постоянных комитетов палат Федерального Собрания наблюдается иная закономерность: заключение по законопроектам ответственного комитета является определяющим при решении вопроса о вынесении его на обсуждение на пленарном заседании законодательного (представительного) органа.

4. В ходе проведения парламентских слушаний как организационной формы деятельности парламента не создаются руководящие органы. Депутаты действуют лишь на основе закона и регламента соответствующей палаты; рекомендации принимаются путем полного и всестороннего рассмотрения выносимого на слушания вопроса. Постоянные комиссии не находились в прямом подчинении Президиумов Советов, а действовали лишь на основе координации при принятии мотивированных рекомендаций. Однако рекомендации постоянных комиссий и комитетов советского этапа носили обязательный характер; их выполнение ограничивалось определенным сроком и контролировалось комиссиями. Представляется, что подобная норма необходима для усиления авторитета и статуса рекомендаций, принимаемых по итогам парламентских слушаний. Это значительно повысит статус и эффективность самих парламентских слушаний, как организационно-правовой формы, а также качество деятельности парламента в целом.


3 МЕСТО ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ В СИСТЕМЕ

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

В статусной характеристике парламентских слушаний существует настоятельная необходимость теоретического разграничения парламентских слушаний как организационно-правовой формы работы органа государственной власти от других форм его работы. В первую очередь проведем разграничение парламентских и депутатских слушаний как одной из форм депутатской деятельности.

В первом случае в статусе парламентских слушаний законодательно должна быть закреплена юридическая сила решений, принимаемых по итогам обсуждения вопросов на парламентских слушаниях. Практика подтверждает наличие такой тенденции в развитии института парламентских слушаний. В отличие от парламентских, депутатские слушания не нуждаются в придании их итогам юридически признаваемого значения, и могут применяться в качестве альтернативы другим формам работы только депутатов, но не государственного органа.

Парламентские слушания являются не единственной организационно-правовой формой деятельности законодательного (представительного) органа. Для реализации задач и функций последнего существует система таких форм, являющаяся результатом длительного развития и совершенствования деятельности органов государственной власти. Следовательно, научный анализ парламентских слушаний не может признаваться завершенным без их разграничения с иными организационно-правовыми формами деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ.


Каталог: upload -> iblock -> fa9
iblock -> Владимир Верба: Как генеральный конструктор комплекса а-100, могу сказать точно, что в авиации нет ничего более сложного
iblock -> А-100: первый на поле боя
fa9 -> Сводка предложений по итогам общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы на официальном сайте Департамента культурного наследия города Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"
fa9 -> Конкурсная документация по проведению открытого конкурса на ведение строительного контроля при проведении


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница