Организационные формы и стимулы для эффективного осуществления государственных закупок1 Яковлев Андрей Александрович




Скачать 408.63 Kb.
страница1/4
Дата14.03.2016
Размер408.63 Kb.
  1   2   3   4
Организационные формы и стимулы для эффективного осуществления государственных закупок1
Яковлев Андрей Александрович

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Институт анализа предприятий и рынков, 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20, директор, e-mail: ayakovlev@hse.ru


Ткаченко Андрей Викторович

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»; Департамент прикладной экономики, 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20, старший преподаватель; e-mail: tkachenko_av@hse.ru


Родионова Юлия Дмитриевна

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Институт анализа предприятий и рынков, 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20, стажер-исследователь, e-mail: rodionova113@mail.ru


Аннотация

В данной работе мы изучаем, как усиление централизованного мониторинга внутри крупной государственной организации влияет на стимулы к эффективной деятельности ее подразделений, имеющих различную степень финансовой автономии. Для анализа использовались данные о закупках крупной российской государственной организации за 2008–2013 гг. Эффективность деятельности структурных подразделений этой организации измерялась через показатели конкуренции на торгах и соблюдение сроков исполнения контрактов в рамках проводимых ими закупок. Результаты анализа показали, что в период до усиления мониторинга для «хозрасчетных» подразделений, обладающих большей финансовой автономией, была характерна более высокая эффективность закупок в сравнении с «бюджетными» подразделениями. После усиления централизованного мониторинга различия в показателях эффективности закупок между двумя выделенными группами подразделений становятся незначимыми. Мы объясняем этот результат тем, что усиление централизованного мониторинга, повышая эффективность закупок в «бюджетных» подразделениях, может порождать дополнительные издержки и тем самым снижать стимулы у «хозрасчетных» подразделений.



Ключевые слова: стимулы, государственные закупки, организационные формы, контроль, эффективность

Organizational forms and incentives for effective public procurement
Yakovlev Andrei Alexandrovich

National Research University Higher School of Economics, Institute for Industrial and Market Studies, 101000, Moscow, 20 Myasnitskaya st., Director, e-mail: ayakovlev@hse.ru


Tkachenko Andrey Victorovich

National Research University Higher School of Economics, Department of Applied Economics, 101000, Moscow, 20 Myasnitskaya st., Senior Lecturer; e-mail: tkachenko_av@hse.ru


Rodionova Yuliya Dmitrievna

National Research University Higher School of Economics, Institute for Industrial and Market Studies, 101000, Moscow, 20 Myasnitskaya st., Intern, e-mail: rodionova113@mail.ru


Abstract

This paper analysis the impact of centralized monitoring enlargement in a large public organization on incentives for efficient activity of organization’s departments, which have different levels of financial autonomy. We analyze the data of the large public organization during 2008-2013. The efficiency of departments’ activity was measured by competiveness of their procurements and delays in contract executions. The results show that during the period of standard monitoring, the financially autonomous departments had more efficient procurements compared to the budget-funded departments. After enlargement of centralized monitoring the differences in performance indicators are insignificant for these types of departments. Our explanation for this result is that enlargement of centralized monitoring increases efficiency in budget-funded departments, but it may produce additional costs and decrease incentives for autonomous departments.



Key words: incentives, public procurement, organizational forms, monitoring, effectiveness

Введение
Выбор внутренних моделей управления и оценка качества этих моделей является важной задачей для крупных и средних предприятий. Но вопрос выбора модели управления также встает и перед организациями государственного сектора – особенно по мере появления повышения гибкости в регламентации их деятельности. Стоит отметить, что вопросам создания стимулов для эффективного управления ресурсами на крупных предприятиях (как частных, так и государственных) посвящен обширный пласт литературы. Однако эффективность управления внутри государственных организаций изучалась реже. Это может быть связано с тем, что целью государственных организаций, как правило, является предоставление общественных услуг, а не извлечение прибыли. Поэтому проблема оценки их качества управления является более комплексной задачей. Эта задача дополнительно усложняется, если мы рассматриваем государственные организации, которые в своей деятельности могут совмещать предоставление общественных благ (финансируемых за счет государственного бюджета) и оказание платных услуг (финансируемых их потребителями). Примерами таких организаций в России сегодня являются многие учреждения здравоохранения, а также университеты.

В данной работе на эмпирических данных крупной российской государственной организации за 2008-2013 годы мы рассматриваем, как изменение модели управления структурными подразделениями этой организации повлияло на их стимулы к эффективному проведению закупок для обеспечения их основной деятельности. В рамках нашего анализа с учетом внутренних регламентов этой организации мы выделяем две группы подразделений: «хозрасчетные» (которые финансируются за счет оказания платных услуг и имеет относительно жесткие бюджетные ограничения) и «бюджетные» (деятельность которых в основном финансируется за счет государственных средств).

Следует отметить, что рассматриваемая организация является крупным агентом в своей сфере деятельности с широким спектром закупаемых благ. Выбор именно этой организации был связан с ограничениями на доступ к данным о закупках в разрезе структурных подразделений в крупных государственных организациях (публично доступной является только информация о закупках всей организации, без деления по подразделениям). Вместе с тем преимуществом рассмотрения одной организации является то, что для всех ее подразделений одинаковыми остаются внешние воздействия, которые могли повлиять на показатели их закупочной деятельности.

В этой связи для нашего анализа важным фактором являются существенные изменения в управлении закупками в данной организации. В частности, в 2011 году с учетом роста общего объема закупок в данной государственной организации был повышен статус подразделения, ответственного за контроль и мониторинг закупок. Из Управления, находившегося в ведении финансового директора, оно было преобразовано в Дирекцию, подчинявшуюся непосредственно руководству данной организации. Этот процесс сопровождался расширением штата и полномочий закупочного подразделения, а также введением более широкого мониторинга закупок, проводимых структурными подразделениями.

В своем анализе мы попытались оценить, в какой мере такое повышение внимания к закупкам и усиление централизованного мониторинга повлияли на поведение структурных подразделений разных типов в сфере закупок. В качестве индикаторов эффективности закупочной деятельности мы использовали данные о конкуренции на торгах и сроках исполнения контрактов. Поскольку структура закупок «хозрасчетных» и «бюджетных» подразделений различалась по номенклатуре, мы выбрали для анализа две сопоставимые группы услуг, которые активно закупались обоими типами подразделений – услуги печати и услуги по сбору данных.

Наш анализ показал, что в период до усиления мониторинга для «хозрасчетных» подразделений, обладающих большей финансовой автономией, была характерна более высокая эффективность закупок в сравнении с «бюджетными» подразделениями. После усиления централизованного мониторинга различия в показателях эффективности закупок между двумя выделенными группами подразделений стали незначимыми. Мы объясняем этот результат тем, что усиление централизованного мониторинга, повышая эффективность закупок в «бюджетных» подразделениях, может порождать дополнительные издержки и тем самым снижать стимулы у «хозрасчетных» подразделений.

Статья имеет следующую структуру. В разделе 1 приводится обзор литературы. В разделе 2 кратко охарактеризовано регулирование закупок в РФ, а также описаны организация управления закупочной деятельностью в рассматриваемой организации и исходные данные, доступные для анализа. В разделе 3 сформулирована методология эконометрического исследования. В разделе 4 излагаются результаты регрессионного анализа. В заключении приводятся основные выводы и рекомендации.


  1. Обзор литературы

Выбор адекватной модели управления является важной задачей для крупных компаний как в частном, так и в государственном секторе. Одной из наиболее обсуждаемых тем в этой связи являются вопросы децентрализации управления (см. [Acemoglu et al. 2007; Bloom, Sadun, and Van Reenen 2010] и т.д.). В рамках такого подхода происходит делегирование полномочий и ответственности от высшего руководства к менеджерам среднего звена. Изначально такая организация управления рассматривалась как эффективная для крупных производственных объединений, работающих на разнородных рынках [Chandler 1962; Chandler 1982]. Позднее было показано, что необходимость в децентрализации управления выше для компаний, сталкивающихся с более сложными управленческими решениями или решениями, сопряженными с большей неопределенностью [Acemoglu et al. 2007; Aghion, Bloom, and Van Reenen 2014]. Проблема формирования правильных стимулов в компаниях, их связь с организационной формой и управлением также широко изучалась в работах [Mookherjee 2006; Aghion, Bloom, and Van Reenen 2014]. Как было показано в работе [Maskin, Qian, and Xu 2000], разная степень централизации управления не только приводит к различиям в стимулах на уровне фирм, но также порождает более широкие общеэкономические эффекты..

Для организаций государственного сектора проблема формирования стимулов к эффективному функционированию также является актуальной. Однако, оценка эффективности затруднена тем, что для таких организаций сложнее найти измеримые показатели, характеризующие их деятельность. Тем не менее ряд показателей может быть выстроен на основе оценки закупочной деятельности этих организаций.

Важной особенностью государственных закупок как в развитых, так и развивающихся странах является большая жесткость их регулирования по сравнению с закупками в частном секторе (см., напр.: [Tadelis, 2012; Яковлев [et al.], 2010]). Такая регламентация действий госзаказчиков выступает реакцией на риски возможного коррупционного поведения должностных лиц организаций-заказчиков [Büchner et al. 2008], проявления фаворитизма [Laffont and Tirole 1991], а также связана с эффектами «оппортунизма третьей стороны» [Moszoro and Spiller 2012]. Однако, одновременно подобная жесткость регулирования может вести к удорожанию самих процедур осуществления закупок и снижению стимулов их эффективной реализации. Помимо жесткой регламентации закупки государственные организаций характеризуются постоянным мониторингом со стороны соответствующих государственных органов.

С точки зрения институциональной экономики в соответствии теорией принципала-агента усиление контроля со стороны принципала должно мотивировать агента на повышение уровня затрачиваемых усилий из-за увеличения риска наказания или выплаты штрафа [Fama and Jensen 1983; Laffont and Martimort 2009; Prendergast 1999]. Однако в ряде работ [Frey 1993; Dickinson and Villeval 2008] показано, что в рамках принципал-агентских отношений такой контроль может восприниматься агентами не в качестве мотиватора, а как некий индикатор недоверия, и в итоге приводить к обратному результату. Сторонники теории вытеснения («crowding-out» theory) [Deci 1971; Deci 1975; Lepper and Green 1978] предполагают, что более жесткий контроль может уменьшить производительность труда из-за скрытых издержек, влияющих на внутреннюю мотивацию. В качестве таких внутренних источников мотивации, которые подвергаются изменениям, выделяются альтруистическое поведение, чувство долга [Frey and Oberholzer-Gee 1997], первоначальное доверие принципала и агента [Dickinson and Villeval 2008] и т.д.

Несмотря на низкие стимулы и жесткость регулирования, возможны меры по созданию стимулов к повышению эффективности закупок в государственных организациях. Так, в работе [Bandiera, Prat, and Valletti 2009] проанализированы закупки по 208 государственным учреждениям в Италии (15 организаций центрального правительства, 82 региональные или муниципальные администрации, 105 полуавтономных образований и 6 прочих) в 2000–2005 гг., включавшие свыше 6 тыс. контрактов на сумму 28,9 млрд евро на поставку массовых однотипных товаров. По каждому контракту учитывались цена за единицу, объем закупки (в натуральных единицах), дата осуществления закупки и другие характеристики. Анализ этих данных показал, что в 10% организаций с наиболее высокими ценами контрактов цены закупок в среднем на 55% превышали уровень 10% лучших организаций с наиболее низкими ценами контрактов. При этом закупки по ценам контрактов в 10% самых эффективных учреждений приводили к сокращению расходов на 21% и экономии в размере 6 млрд евро. Следует также отметить, что в рамках одних и тех же товарных групп лучших цен добивались полуавтономные учреждения (университеты, госпитали). Наименее эффективно закупки проводились министерствами центрального правительства (цены на 40% выше, чем в полуавтономных учреждениях), несколько лучше были ценовые характеристики закупок органов социального обеспечения и региональных администраций (превышение цен на 22 и 21%). При этом, как показали [Bandiera, Prat, and Valletti 2009], бóльшая часть этих потерь связана не с коррупцией, а с отсутствием должных стимулов у чиновников, организующих закупки в исследуемых государственных организациях.

Важным элементом создания правильных стимулов в государственных организациях является совмещение определенного уровня контроля с вознаграждением за качественную работу. Так в работе [Di Tella and Schargrodsky 2003] авторы проанализировали 544 контрактов на закупку простых однотипных медицинских товаров в 28 государственными госпиталях Буэнос-Айреса с июня 1996 г. по декабрь 1997 г. В целях ограничения коррупции при закупках, в октябре 1996 г. городское правительство ввело меры по мониторингу цен на закупки медикаментов. Далее, создавался рейтинг с выделением «лучших» и «худших» закупщиков с последующим информированием госпиталей об их позициях в этом рейтинге. С июня 1997 г. мониторинг был ослаблен и в конце 1997 года прекращен. Авторы показали, что после введения мониторинга средние цены закупок стали ниже на 15%, а в период ослабления мониторинга – на 10%, чем в базовый период до мониторинга. При этом в последний период различия в зарплатах у сотрудников подразделений, занимающихся закупками, оказывали значимый эффект на уровень цен – закупки проводились по более низким ценам в организациях, где средняя зарплата специалистов по закупкам была выше.

Рассмотренные выше работы показывают, что повышение эффективности закупок в государственных организациях может достигаться разными путями. Это может быть расширение степени автономии государственной организации – с возможностью использовать на другие нужды данной организации те средства, которые были сэкономлены в процессе закупок (пример с университетами и госпиталями в Италии в работе [Bandiera, Prat, and Valletti 2009]). Или это может быть усиление контроля и мониторинга за деятельностью государственных организаций со стороны вышестоящих органов управления (централизованный контроль за ценами закупок в госпиталях Буэнос-Айреса в работе [Di Tella and Schargrodsky 2003]). Однако предшествующие работы по тематике госзакупок рассматривали проблему стимулов к повышению эффективности деятельности с точки зрения взаимоотношений между государственными организациями и вышестоящими ведомствами. В данной статье мы проанализируем эту проблему на другом уровне – применительно к управлению процессами закупок в рамках крупной государственной организации, в которой действуют структурные подразделения с разной степенью финансовой автономии.

При этом мы предполагаем, что децентрализация и расширение самостоятельности в принятии решений могут положительно влиять на деятельность подразделений с более жесткими бюджетными ограничениями. Напротив, для подразделений с мягкими бюджетными ограничениями более эффективным может быть усиление централизованного контроля и мониторинга. Однако такое усиление контроля одновременно может порождать дополнительные издержки и снижать стимулы для подразделений с более жесткими бюджетными ограничениями.


  1. Институциональный контекст организации госзакупок в РФ и исходные данные для анализа

В течение последнего десятилетия система госзакупок в России прошла через ряд серьезных реформ. Радикальное изменение регулирования в соответствии с Федеральным законом 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» было ориентировано на пресечение злоупотреблений со стороны должностных лиц организаций-госзаказчиков, а также расширение конкуренции при отборе поставщиков. Инструментами достижения этих целей стали жесткая и очень детальная регламентация процедур размещения госзаказа с акцентом на отбор поставщиков по критерию наименьшей цены и ограничение использования любых качественных критериев при оценке заявок [Яковлев и др., 2010]. Растущая критика избыточной жесткости 94-ФЗ привела к тому, что уже осенью 2010 года было принято политическое решение о новой реформе регулирования закупок и после продолжительных дискуссий в апреле 2013 года был принят Федеральный закон № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который вступил в действие с января 2014 года. Однако в данной статье мы сознательно не затрагиваем период применения 44-ФЗ, поскольку даже в рамках более жесткого и формализованного регулирования в соответствии с 94-ФЗ у крупных государственных организаций сохранялись определенные возможности в применении различных моделей контроля и мониторинга за процессами закупок, которые могли создавать разные стимулы для их структурных подразделений. Используя данные крупной российской государственной организации, которая в 2012 года входила в числа 100 крупнейших госзаказчиков в РФ, ниже мы анализируем влияние изменений в модели управления закупками на стимулы структурных подразделений к эффективному проведению закупок.

Необходимо отметить, что корректная оценка эффективности закупок предполагает наличие доступа к большим массивам данных. В настоящее время данные о закупках государственных организаций в РФ как на этапе проведения торгов, так и на этапе реализации контрактов доступны на портале zakupki.gov.ru. Ограничение, однако, состоит в том, что информация в полном объеме доступна только для закупок, проведенных после января 2011 г. Более того, информация о подразделениях-заказчиках в рамках каждой организации на портале отсутствует. В этом контексте нашим преимуществом в силу контактов с специалистами по закупкам в рассматриваемой организации была возможность доступа к более детальным данным (включая информацию о закупках структурных подразделений) за более продолжительный период времени – с 2008 по 2013 год.

Рассматриваемая организация является многопрофильной, приобретает для своей деятельности широкий спектр товаров, работ и услуг и уже с начала действия 94-ФЗ отличалась системным подходом к управлению процессами закупок. При планировании закупки каждое подразделение составляло перечень товаров, работ или услуг, необходимых ему в будущем периоде (год или квартал). Если закупаемые блага были стандартизированы и запрашивались многими подразделениями, то закупка осуществляется централизовано Управлением закупок (с 2011 года - Дирекцией по закупкам). В случае закупки стандартизированных благ для конкретного подразделения подготовку документации могло осуществлять само подразделение-заказчик. Однако, если представитель подразделения-заказчика не имел достаточной квалификации для составления документации, то подготовка документации передавалась в соответствующее функциональное подразделение центральной администрации, специализирующееся в данной области деятельности. Также функциональные подразделения проводили подготовку документации по закупкам для общих нужд данной организации. В остальных случаях подразделения-заказчики, как правило, готовили документацию к закупке самостоятельно. Стоит отметить, что непосредственное осуществление закупок (подготовка площадки, проведение торгов, подведение результатов и т.д.) во всех случаях проводилось Управлением закупок (Дирекцией по закупам). Дальнейшее сопровождение контракта передавалось подразделению-заказчику.

В виду заметного расширения деятельности рассматриваемой организации2 ее руководство с 2011 года стало уделять значительно большее внимание внутреннему контролю за процессами закупок. Следствием стала реорганизация служб, ответственных за контроль и мониторинг закупок. Если до 2011 года Управление закупок являлось частью финансовой дирекции, то с 2011 года оно было выделено в самостоятельную Дирекцию по закупкам с расширением ресурсов и административных возможностей. Это привело к более фокусированному мониторингу процессов закупок в целом. До 2011 г. Управление закупок в основном было задействовано лишь на этапе непосредственного проведения закупок. С 2011 г. Дирекция закупок стала чаще и активнее участвовать во всех этапах закупочного цикла, включая планирование, подготовку и проведение закупки, а также контроль исполнения контрактов. Это активное участие подразумевало осуществление мониторинга за процессом закупок и, в случае необходимости, оказание помощи подразделениям-заказчикам.

С учетом того, что в данной организации с июля 2011 года также вступило в действие собственное Положение о закупках, при закупке товаров, работ и услуг больше внимания стало уделяться репутационным требованиям к поставщикам с целью повышения качества исполнения обязательств. Репутационные требования включали документальное подтверждение качественного исполнения участниками закупки аналогичных закупок в сопоставимом объеме в прошлом, а также соответствующую квалификацию участника закупки. Кроме того, по некоторым приоритетным направлениям деятельности (включая строительные работы, закупки компьютерного оборудования и программного обеспечения, закупки, связанные с охраной и пожарной деятельностью) были привлечены профессиональные специалисты-консультанты. В их функции входил контроль обоснований начальных цен, предоставляемых подразделениями-заказчиками.3 Конкуренция на торгах стала рассматриваться как важный, но не ключевой индикатор, а чрезмерное снижение цен на торгах — как следствие некачественного планирования закупки или как индикатор риска срыва исполнения договора со стороны недобросовестного (или некомпетентного) поставщика (исполнителя, подрядчика).

В силу больших масштабов, разнопрофильного характера деятельности и различий в источниках финансирования в данной организации уже с 1990х годов выделялось два типа структурных подразделений: «хозрасчетные» и «бюджетные». «Хозрасчетные» подразделения осуществляли свою деятельность путем оказания платных услуг (за счет чего в основном формировались их доходы). Соответственно, они имели финансовую автономию и относительно жесткие бюджетные ограничения. Напротив, «бюджетные» подразделения характеризовались незначительной финансовой автономией и более мягкие бюджетные ограничения; большая часть средств этих подразделений формировалась за счет государственного финансирования.

В виду значительных изменений регулирования закупочного процесса в изучаемый отрезок времени 2008-2013 гг. мы выделяем два периода:



  • 1 период – стандартный мониторинг с фокусом на стадию размещения заказов через Управление закупок, которое входило в состав Финансовой дирекции (2008 – 2010 год).
  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница