О необходимости совершенствования администрирования платежей в государственные социальные внебюджетные фонды




Скачать 126.56 Kb.
Дата11.07.2016
Размер126.56 Kb.


- -



О НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПЛАТЕЖЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
Абрамов Анатолий Петрович,

Томский государственный университет, Томск, Россия

asviaap@yandex.ru
Рассмотрены некоторые теоретические и практические проблемы администрирования платежей в государственные социальные внебюджетные фонды. Проанализированы нормы налогового, а также законодательства, регулирующего администрирование платежей в государственные социальные внебюджетные фонды, на предмет их соответствия требованиям эффективности государственной финансовой системы. Высказано мнение о необходимости единой кодификации норм, регулирующих администрирование всех фискальных платежей в бюджетную систему.
ON NECESSITY OF IMPROVING OF PAYMENTS ADMINISTRATION

IN THE STATE SOCIAL non-budgetary FUNDS

Some theoretical and practical problems of payments administration in the state social non-budgetary funds are considered. Norms of tax legislation and of the legislation, regulating payments administration in the state social non-budgetary funds, are analyzed for their conformity to the requirements of efficiency of the state financial system. The point of view on necessity of uniform codification of the norms, regulating administration of all fiscal payments in a budgetary system, is given.
В профессиональной литературе проблема нормативного обеспечения администрирования платежей в государственные социальные внебюджетные фонды отмечается уже на протяжении многих лет [1, 2, 3,]. Однако, несмотря на принятие большого числа различных нормативно правовых актов в этой области, реального продвижения пока нет. Вместе с тем наличие неурегулированных действующим законодательством вопросов отрицательно влияет на формирование доходной базы государственных социальных внебюджетных фонов и препятствует эффективному администрированию указанных платежей.

Единый социальный налог (далее ЕСН), введенный в действие с 1 января 2001 года, заменил собой действовавшие ранее отчисления в четыре государственных социальных внебюджетных фонда – Пенсионный фонд Российской Федерации (далее ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (далее ФСС), Фонды (федеральный и региональные) обязательного медицинского страхования (далее ФОМС), а также существовавший до 2001 года Фонд занятости. Замена отчислений на ЕСН не отменила целевого назначения налога. Основное предназначение ЕСН – сокращение суммарной налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты, а также сокращение административных издержек исчисления и уплаты.

До введения ЕСН был не совсем ясен статус отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды. Формально не являясь налогами, поскольку не входили в установленную Законом «Об основах налоговой системы Российской Федерации» налоговую систему, они для налогоплательщиков фактически были разновидностью налоговых платежей.

В условиях действия Налогового кодекса параллельное существование налоговой системы и системы платежей по обязательному социальному страхованию формировало множество правовых коллизий, широко обсуждавшихся в те годы и рассматривавшихся Конституционным судом (Постановление Конституционного суда РФ от 24 февраля 1998 года № 7-п по делу о проверке конституционности отдельных положений ст.1 и 5 Федерального закона от 05.02.1997 «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и Фонды обязательного медицинского страхования на 1997г.» в связи с жалобами рада граждан и запросами судов).

Основную проблему представляло определение характера страховых платежей: являются ли они по своему экономическому содержанию налогами или не являются таковыми. Если суть этих платежей налоговая, то они должны быть упомянуты в Налоговом кодексе с распространением на них в полном объеме правового режима, предусмотренного Налоговым кодексом.

До 2001 года контроль за своевременностью и полнотой уплаты организациями и индивидуальными предпринимателями отчислений во внебюджетные фонды осуществляли органы государственных социальных внебюджетных фондов. Несомненно, это создавало значительные трудности для организаций и индивидуальных предпринимателей, поскольку они подвергались проверкам со стороны сразу пяти контролирующих органов. Вместе с тем эффективность контроля за поступлением этих отчислений была достаточно низка. Это связано с тем, что органы государственных социальных внебюджетных фондов не смогли в полном объеме обеспечить постановку на учет организаций и индивидуальных предпринимателей, являющихся в соответствии с действующим законодательством плательщиками отчислений в эти фонды. С введением ЕСН контроль за его исчислением и уплатой должен был полностью перейти к налоговым органам.

Принципиальное значение имело и то обстоятельство, что с введением ЕСН для всех плательщиков должен был быть установлен единый и простой порядок исчисления платежей в государственные социальные внебюджетные фонды.

В тоже время ст. 243 Налогового кодекса установлен следующий Порядок исчисления и уплаты налога налогоплательщиками – работодателями, а также представления ими отчетности.

Сумма налога исчисляется и уплачивается налогоплательщиками отдельно в федеральный бюджет и каждый фонд и определяется как соответствующая процентная доля налоговой базы.

Сумма налога, подлежащая уплате в ФСС, подлежит уменьшению налогоплательщиками на сумму произведенных ими самостоятельно расходов на цели государственного социального страхования, предусмотренных законодательством.

Сумма налога, подлежащая уплате в федеральный бюджет, уменьшается налогоплательщиками на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (налоговый вычет) в пределах таких сумм, исчисленных исходя из тарифов страховых взносов, предусмотренных Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 167-ФЗ).

Данные о суммах исчисленных, а также уплаченных авансовых платежей, данные о сумме налогового вычета, которым воспользовался налогоплательщик, а также о суммах фактически уплаченных страховых взносов за тот же период налогоплательщик отражает в расчете, представляемом в налоговый орган по форме, утвержденной Минфином России.

Разница между суммой налога, подлежащей уплате по итогам налогового периода, и суммами налога, уплаченными в течение налогового периода, подлежит уплате либо зачету в счет предстоящих платежей по налогу или возврату налогоплательщику в порядке, предусмотренном ст. 78 Налогового кодекса.

Налогоплательщики обязаны вести учет сумм начисленных выплат и иных вознаграждений, сумм налога, относящегося к ним, а также сумм налоговых вычетов по каждому физическому лицу, в пользу которого осуществлялись выплаты.

Ежеквартально налогоплательщики обязаны представлять в региональные отделения ФСС сведения (отчеты) по форме, утвержденной ФСС, о суммах:

1) начисленного налога в ФСС;

2) использованных на выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, при рождении ребенка, на возмещение стоимости гарантированного перечня услуг и социального пособия на погребение, на другие виды пособий по государственному социальному страхованию;

3) направленных ими в установленном порядке на санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

4) расходов, подлежащих зачету;

5) уплачиваемых в ФСС.

Уплата налога (авансовых платежей по налогу) осуществляется отдельными платежными поручениями в федеральный бюджет, ПФР, ФСС, Федеральный ФОМС и территориальный ФОМС.

Налогоплательщики представляют годовую налоговую декларацию по форме, утвержденной Минфином России. Копию налоговой декларации по налогу с отметкой налогового органа или иным документом, подтверждающим предоставление декларации в налоговый орган, налогоплательщик представляет в территориальный орган ПФР.

Налоговые органы обязаны представлять в органы ПФР копии платежных поручений налогоплательщиков об уплате налога, а также иные сведения, необходимые для осуществления органами ПФР обязательного пенсионного страхования, включая сведения, составляющие налоговую тайну.

Следует согласиться с выводом Л.Н. Лыковой [4], что ЕСН является единым только по своему названию. На самом деле он распадается на пять частей в соответствии с тем, куда зачисляются поступления от этого налога: в федеральный бюджет, в ПФР, в ФСС, в ФОМС (отдельно в федеральный и территориальные). При этом для каждой составляющей налога установлены самостоятельные ставки и платежные реквизиты. В результате, чтобы произвести одну уплату ЕСН, налогоплательщику необходимо оформить, как минимум, пять платежных поручений. Актуальность данной проблемы подчеркивает следующий факт: « - установить порядок, предусматривающий использование при уплате единого социального налога одного платежного поручения…» - записано в рекомендациях Правительству РФ участниками IV Всероссийского налогового форума «Налоги. Инновации. Бизнес», состоявшегося 15 октября 2008 года в Конгресс-центре Торгово-промышленной палаты РФ [5]. Автором также неоднократно указывалось на необходимость упрощения процедуры уплаты налогов, в том числе и ЕСН [6,7].

Принципиальным является и то обстоятельство, что наряду с возложением функции администрирования ЕСН на налоговые органы, за органами государственных социальных внебюджетных фондов эта же функция во многом сохранилась.

Так в соответствии со ст.11 Федерального закона №167-ФЗ территориальные органы ПФР осуществляют регистрацию страхователей, т.е. налогоплательщиков. Регистрация осуществляется на основании сведений, предоставляемых территориальными органами ФНС, которые в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» также осуществляют соответствующую регистрацию и последующее ведение единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. А в соответствии со ст.12 Федерального закона №167-ФЗ органы ПФР уполномочены на обеспечение поступлений обязательных платежей. В свою очередь плательщики ЕСН длительное время были обязаны представлять в налоговые органы 2 экземпляра декларации (расчета авансовых платежей), один из которых перенаправлялся в территориальные органы ПФР. В настоящее время налоговые органы принимают один документ и направляют в органы ПФР их в электронном виде.

В соответствии со ст.24 данного закона страхователи (т.е. плательщики ЕСН) обязаны вести учет сумм начисленных выплат и вознаграждений, составляющих базу для начисления страховых взносов и сумм страховых взносов, по каждому физическому лицу, в пользу которого осуществлялись выплаты, и представлять в ПФР сведения в соответствии с законодательством (Федеральный закон от 1 апреля 1996 года №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»).

Следует отметить, что налоговые органы с 1991 года ведут учет всех доходов физических лиц, полученных на территории РФ, а с 1996 года ведут единый государственный реестр налогоплательщиков – физических лиц и присваивают каждому физическому лицу индивидуальный идентификационный номер. Таким образом, созданная органами ПФР новая система персонифицированного учета граждан, является практически дублирующим подобием системы, разработанной и используемой налоговыми органами.

В соответствии со ст.25 Федерального закона №167-ФЗ контроль за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом Налоговым кодексом. При этом ст.27 этого закона предусмотрены меры ответственности, которые должны применять территориальные органы ПФР к плательщикам страховых платежей за нарушения сроков регистрации в органе ПФР, а также в случае выявления фактов неуплаты или неполной уплаты сумм страховых взносов, в результате занижения базы для начисления страховых взносов, иного неправильного исчисления страховых взносов или других неправомерных действий. Меры ответственности, предусмотренные данным законом и Налоговым кодексом различны, а меры ответственности за несвоевременную регистрацию в органах ПФР вообще не имеют смысла, поскольку в соответствии с установленным порядком регистрация осуществляется, как уже отмечалось выше, на основании сведений поступающих от налоговых органов.

При этом налоговый орган, который в установленном порядке ведет карточки расчета с бюджетом каждого плательщика по каждому виду платежа, обязан передавать соответствующему территориальному органу ПФР сведения о суммах задолженности по плательщикам страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также документы, подтверждающие наличие указанной задолженности.

Взыскание недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов в случае, если размер причитающейся к уплате суммы не превышает в отношении индивидуальных предпринимателей - пять тысяч рублей, в отношении юридических лиц - пятьдесят тысяч рублей, осуществляется территориальными органами ПФР на основании решения налоговых органов. В случае если размер причитающейся к уплате суммы превышает: в отношении индивидуальных предпринимателей - пять тысяч рублей, в отношении юридических лиц - пятьдесят тысяч рублей либо если страхователем выступает физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, взыскание недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов осуществляется территориальными органами ПФР в судебном порядке.

Таким образом, часть недоимки, которая могла бы быть взыскана в общеустановленном бесспорном порядке налоговыми органами наряду с недоимкой по другим налогам, взыскивается территориальными органами ПФР в судебном порядке. Это обстоятельство, безусловно, в очередной раз усложняет администрирование данных платежей.

Определенные полномочия по администрированию ЕСН, в части платежей на обязательное социальное страхование, остались возложенными и на органы ФСС. Об этом прямо говорит п.5 действующего по настоящее время Постановления Правительства РФ от 26 октября 1993 года № 1094 «Вопросы Фонда социального страхования Российской Федерации»: «Контроль за полнотой и своевременностью уплаты предприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности взносов на социальное страхование возложить на Фонд социального страхования Российской Федерации и Государственную налоговую службу Российской Федерации».

Кроме того, в соответствии со ст.11 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» в редакции от 14 июля 2008 года, органы ФСС имеют право проверять документы по учету и перечислению страховых взносов, а также документы, связанные с выплатой страхового обеспечения, взыскивать со страхователей недоимки по страховым взносам, а также налагать штрафы и начислять пени. Органы ФСС также обязаны:

1) обеспечивать контроль за правильным начислением, своевременными уплатой и перечислением страховых взносов страхователями, а также за расходами на обязательное социальное страхование, предусмотренными федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

2) контролировать правильность и своевременность назначения и выплаты страхового обеспечения застрахованным лицам;

3) осуществлять учет уплачиваемых страховых взносов и зачисляемых средств от уплаты налогов;

4) осуществлять регистрацию страхователей, т.е. налогоплательщиков;

5) осуществлять ведение единого учета застрахованных лиц и страхователей, поступления и расходования средств обязательного социального страхования на основе единых (универсальных) идентификационных знаков.

В свою очередь налогоплательщики обязаны:

1) встать на учет в органах ФСС;

2) представлять в органы ФСС сведения, необходимые для ведения индивидуального учета;

3) вести учет начислений страховых взносов и представлять в органы ФСС отчетность по установленной форме;

4) предъявлять в органы ФСС для проверки документы по учету и перечислению страховых взносов, расходованию средств обязательного социального страхования.

С введением в действие второй части Налогового кодекса только ФОМС (федеральный и территориальные) как страховщики утратили свои полномочия по администрированию страховых взносов на обязательное медицинское страхование в составе ЕСН или специальных налоговых режимов. Их администрирование полностью осуществляют налоговые органы. Собранные средства через органы федерального казначейства передаются ФОМС, а затем направляются ими страховым медицинским организациям, которые, в свою очередь, перечисляют их медицинским учреждениям как плату за оказанные застрахованным гражданам услуги по обязательному медицинскому страхованию.

Таким образом, после введения ЕСН, только в части администрирования страховых взносов на обязательное медицинское страхование удалось избежать дублирования при администрировании платежей и достичь поставленной цели - сокращения административных издержек исчисления и уплаты этой категории платежей.

Говоря, о совершенствовании администрирования платежей в государственные социальные внебюджетные фонды следует согласиться с В.А. Кашиным, который в очередной раз горя о мерах по совершенствованию администрирования налоговых платежей в целом, утверждает: «Исключительно важен вопрос о назревшей необходимости консолидации всей работы по сбору налогов в одних руках» [8].

Необходимо признать целесообразным, не нарушать принципа единства системы администрирования государственных доходов и отказаться от идеи регулирования различных фискальных платежей в разных отраслях законодательства. Нужен комплексный подход. Большинство вопросов, связанных с администрированием государственных доходов, должно регулироваться едиными нормами. Это позволит, с одной стороны, действительно упростить налогоплательщикам исполнение ими налоговых обязанностей, а, с другой стороны, значительно снизит затраты государства на администрирование государственных доходов.

Для достижения указанных целей необходимо:

1) принять единый нормативный акт, регламентирующий администрирование всех фискальных платежей в бюджетную систему (Финансовый кодекс);

2) возложить администрирование фискальных платежей в бюджетную систему на один орган исполнительной государственной власти - налоговую службу;

3) закрепить за налоговой службой функции не только «контролера», но и «сборщика» платежей;

4) установить порядок уплаты всех фискальных платежей на единый счет налоговой службы.

_______________________

1. Больные места страховых отношений // Учет, налоги, право. – 2005. – №35. – С. 9.

2. Седова М.Л. Вопросы финансовой устойчивости пенсионной системы // Финансы и кредит. – 2008. – № 19. – С. 67-74.

3. Агапцов С.А. Сводная аналитическая записка «Анализ эффективности администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в территориальных налоговых органах и органах Пенсионного фонда Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2008. – № 10. – С. 108-153.

4. Лыкова Л.Н. Налоговая система России: общее и особенное / Институт экономики РАН. – М.: Наука, 2005. – 444с.

5. Налоговые конференции и семинары // Налоги налогообложение. 2008. – № 10. – С.21-41.

6. Абрамов А.П. Проблемы налоговых платежей // Налоги и налогообложение. – 2006. – № 2. – С. 19-23.

7. Абрамов А.П., Гринкевич Л.С. Проблемы и перспективы совершенствования налогового администрирования в Российской Федерации // Финансы и кредит. – 2006. – № 12. – С. 35-39.

8. Кашин В.А. Налоговая система: как ее сделать более эффективной // Финансы. 2008. – № 10. – С.39-42.




Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1


База данных защищена авторским правом ©uverenniy.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница